回望三峡移民：娶当地姑娘成干部政绩 艰难融入

　　（本刊记者根据公开资料整理）

　　《瞭望》文章：编者按：施国庆是河海大学中国移民研究中心主任、公共管理学院院长、教授、博士生导师，中国社会学会移民社会学专业委员会主任，世界银行和亚洲开发银行移民和社会学顾问，国际移民网络两个创始人之一；曾参与审查三峡库区移民安置规划设计，长期进行三峡移民安置实施的实地调查研究、政策分析、外迁移民评价、实施总结评估等工作。就三峡移民工作问题，他日前为本刊写作专文以飨读者。

　　世界性难题之解

　　移民问题不单纯是经济问题，也是人类发展过程中的社会和文化问题，涉及移民的社会影响、社会调整、社会适应和社会融合

　　文/施国庆

　　非自愿移民难题

　　三峡工程是世界历史上导致移民人数最多的单一工程，其难度之大、复杂性之高、影响之深远，可谓“前无古人，后无来者”。

　　三峡水库淹没涉及范围广，移民数量大，移民总人口约130万人。库区山高坡陡，人多地少，二三产业不够发达，移民环境容量不足，移民安置难度很大。库区绝大多数城市和部分集镇需要重新布局，工矿企业需重组，农村移民、搬迁企业职工、城集镇个体工商户等需要重新就业，实际上是库区社会经济系统的重建。移民搬迁涉及到国家、地方、企业、普通移民群众等多方面复杂的社会、经济、利益关系处理。

　　三峡移民为非自愿移民。相比以年轻人或有专门技能的中年人为主、为寻求新发展或生活质量提高的机会自主进行人生选择的自愿移民，非自愿移民群众乃至移民迁建单位对国家的依赖性比较强，期望值较高，更增加了移民搬迁安置的难度。

　　同时，三峡工程移民实施过程中正处于我国从计划经济转向社会主义市场经济的过程，经济体制发生深刻变化，对库区生产力重组、经济结构调整、移民实施管理等，都带来了许多挑战和困难。

　　将其置于中国以城市化、工业化为标志的现代化进程中去看，三峡工程移民是中国大规模建设产生的非自愿移民的一个缩影。据统计，新中国成立以来的60年，大规模的经济建设导致了7000万以上的非自愿移民，其中，因水库建设而直接迁移的原迁移民人口在2008年底已达1930万。

　　从全球视野看，无论是中国、印度、巴西、俄罗斯等社会经济发展迅速的人口大国，还是非洲、东南亚、南美、中亚等的大量发展中或者欠发达国家，非自愿移民都是尚未解决好的难题。

　　迁离世代居住的家园，离开熟悉的土地、社区和环境，解体原有的社会经济系统和社会网络，重构个人和家庭可持续的生计系统，改变千百年世代形成的生产和生活方式，经历与亲邻分离的精神痛苦和心灵煎熬，对任何人来说，非自愿移民均非一个简单的过程。

　　非自愿移民具有利益相关人群的不可选择性，其群体由各种年龄、不同性别、多种社会阶层的人所组成，其观念与谋生能力各不相同、社会文化背景各异。

　　非自愿移民的迁移、安置、生计恢复和社会经济重建工作是一项庞大而复杂的系统工程，涉及社会、经济、政治、文化、人口、资源、环境、民族、宗教、心理、工程技术诸多领域。

　　随着人口增加，各种资源减少，人地关系日趋紧张，社会阶层分化加剧，非自愿移民的迁移与妥善安置也越来越困难，已经并将继续成为世界性难题。

　　三峡移民工程的创新与突破

　　借鉴新中国40多年来的水利水电工程移民经验和教训，三峡工程移民积极探索社会主义市场经济条件下新的移民之路，在移民政策、规划设计、实施管理等许多方面进行了许多创新和突破——

　　党中央、国务院高度重视三峡移民工作，建立了高规格的国务院三峡工程建设委员会及其办事机构，统一管理移民工作，提供了组织保障。

　　国务院专门颁布了《长江三峡工程建设移民条例》，在国际上首次对单一工程移民管理以立法形式来规范移民活动。

　　编制了分县、分省、全库的移民安置规划，进行了移民安置工程的详细规划设计，保证了移民实施的科学合理性。

　　提出了开发性移民这一重要移民新思路，通过外迁和本地有土安置（即以土地为生产对象的安置方式），解决绝大部分农村移民长期生产出路，通过工矿企业关停并转和对口支援，基本解决企业搬迁、职工安置、企业升级改造和污染防治问题，初步实现了绝大部分农村、城镇移民和工矿企业的妥善安置。

　　通过城市、集镇、农村居民点和库周区、移民安置区基础设施的建设，实现了生活系统的恢复重建。

　　在移民实施管理体制、运行机制、资金管理、综合监理、设计代表、督查、审计等移民实施管理方面，均进行了大胆的探索。

　　以上诸多因素，为三峡工程成功实现了移民“搬得出，稳得住，能发展，可致富”的第一阶段目标“搬得出”发挥了极为重要的作用。

　　三峡移民的最终成功，有待于高度重视移民的可持续发展。三峡库区和移民的恢复、重建与发展是一个漫长的过程，特别是库区产业结构调整与发展、水土资源转换后的优化利用、社会系统的恢复重建、移民可持续生计系统与社会网络的重建等，将持续数年甚至几十年，不可能一蹴而就。

　　需要注意的是，虽然移民家庭和个人的物质型损失已经得到了较为合理的补偿，公共设施和生活系统也得到了较好的恢复和改善，但是，移民在迁移过程中造成的经济型、社会型、资源型、环境型损失在规划设计和实施中仍然考虑得不够充分，移民在迁移、重建过程中损失的人力资本、社会资本、政治资本，尚需在政府和社会的帮助下通过自身努力去重构，移民特别是外迁移民的社会适应、社会融入仍需经过相当长的痛苦过程，移民的可持续生计尚需社会扶助和自我主动发展，移民就业、养老等社会保障体系仍有待建构，三峡库区的资源综合开发利用、经济发展、社会建设、生态环境保护尚需国家给予大力支持。

　　只有通过国家和社会的支持与帮助，经过地方政府和移民自身的奋斗与努力，才能够真正实现三峡移民“稳定、发展、致富”的长远、可持续发展目标。

　　可供借鉴的国际经验

　　国际上对非自愿移民问题的关注与研究始于20世纪80年代。世界银行是最早关注非自愿移民的国际组织。亚洲开发银行、国际金融公司、经济合作与发展组织、美洲开发银行等国际组织，澳大利亚国际开发署、英国国际发展部、日本协力银行等双边国际合作组织也都积极关注非自愿移民，制定了有关政策。

　　三峡工程无论在准备和实施过程中都吸收世界银行等国际机构和国内的先进经验，诸如项目准备阶段进行移民政策制定和移民安置规划设计，项目实施阶段进行全过程管理和外部监督等。

　　中国的南水北调、西部大开发、西气东输和大量的高速公路、铁路、城市建设活动在未来相当长时间内仍将继续进行，大量的工程移民活动仍然不可避免。回顾总结国际机构和部分国家的政策与经验，主要有如下几点可供借鉴和参考：

　　——以人为本。移民安置工作始终坚持以人为本的立场，强调人权的保护、受影响人群的自由选择权、可持续生计发展和生活条件的配置。根据人类社会发展的总趋势和总要求来设计移民安置的总体目标和具体目标，以恢复移民生活水平和经济收入并且尽可能有所改善和提高为安置目标，充分考虑移民及其所在社区的生产、生活、经济、社会、文化、资源等方面的需要，注重移民的补偿、生活安置、生产安置和社会经济系统重建，根本宗旨在于保护和加速非自愿移民群体的现代化过程。

　　——考虑全面影响。不仅要考虑永久征地、临时占地、房屋拆迁、财产征收等各类实物形态的损失，也特别强调项目对受影响者生计、收入、就业等经济形态的影响和社区、文化、教育、医疗卫生、少数民族、宗教、社会网络、人力资本、社会资本、政治资本等社会方面的影响。既考虑直接的影响，也考虑间接的影响。既考虑对有法定权益身份移民的影响，也考虑对习惯使用权者或者财产租赁者的影响。

　　——利益均衡。项目建设引起了人口迁移，非自愿移民应作为利益主体进行迁移和安置，而不是作为受害主体被迫迁移和逃避，不能显失社会公正与公平。应在政策中彰显利益均衡的具体安排，诸如，以重置价格和市场价格补偿受影响的房屋等各类财产，要求项目建设方尽可能在建设中考虑移民参与工程建设、分享发展利益，要求为移民提供充分的就业机会和良好的社会基础设施等。同时，也充分考虑对安置地居民的社会影响和发展效益共享。

　　——全过程的系统管理。在项目涉及移民事务的全部过程，进行系统的制度安排。在项目立项初期，进行移民问题识别；在项目准备期间，编制全面的移民安置计划，并达到可实施的深度；在项目决策阶段，由移民专家、律师进行评估，进行质询后才进行决策，并且将按照移民计划执行列为项目法人的法律义务；在项目实施期间，安排外部机构进行独立监测评估，并且定期提交报告，同时要求项目法人进行内部监测评估并且向其提交报告，同时派出其移民专家进行年度实地检查；在项目竣工时，派出移民专家进行项目移民总结验收，提交竣工报告；在项目结束后，选择部分项目进行后评估。

　　——公众参与和信息公开。移民社会经济调查、安置计划拟订、补偿标准确定、安置点选择、生产恢复措施、补偿资金等涉及移民切身利益的问题，在制度和政策完整或缺失的情况下，应进行充分的信息公开，广泛吸收利益相关者参与，赋权于移民自身。如，项目正式评估前，在当地网站或者公共场所公开项目单位准备的移民安置计划报告，并且在媒体上发布通知。

　　——社会学家与人类学家参与。移民问题不单纯是经济问题，也是人类发展过程中的社会和文化问题，涉及移民的社会影响、社会调整、社会适应和社会融合。社会学家和人类学家应全过程参与移民项目的调查、准备、实施、监测、评估的开展和实施，以其专业知识来充分考虑移民的社会、心理、文化、民族、宗教、性别因素。世界银行和亚行都在项目准备阶段即编制和审查项目社会评价报告，在实施阶段进行社会经济监测评估，以促进发展项目的社会可行性和社会发展目标实现。□