市场化或破土地财政怪圈

　　来源：读者报·影响力周刊

　　“这次，国家下了大决心要改革土地储备制度。”很多业内人士这样评价。2010年9月3日，国土资源部党组发出了《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》，拉开了“两整治一改革”行动的序幕

　　市场化或破土地财政怪圈

　　□ 本报记者 吴力

　　“憋的嘛！和水一样，堵堵堵，堵到最后，一放口子，就越放越大。”9月11日，深圳观澜湖的一家售楼处，黄先生终于忍不住了，房价始终没能继续往下跌，“再等估计也没多大变化，所以就买了。”

　　金九银十，“回暖疑云”已然笼罩了九月的中国楼市上空，引发众多购房者心头的阵阵骚动。而上溯到一级土地开发市场，整治改革的序幕已经拉开。

　　调控难扼楼市回暖

　　在经过了半年的调控后，楼市看起来似乎真的回暖了。

　　在哈尔滨，1800套商品房半年已经卖出80%，且价格每平米上涨了五百多元；深圳的楼盘展销会上，虽然下着小雨，但来看盘的人仍然不少；在上海，还一度出现了开盘当天就售罄的盛况。

　　有业内人士告诉影响力周刊记者，与以往相比，大多地方的商品房成交，多以小户型为主，并且是购房者挑选几个月后才成交，平日穿梭其间的投资客似乎隐迹藏形。

　　“国家越调控，一些城市的房价越上扬，这与土地供给结构失衡不无关系。”国土资源部土地整理中心一位专家称。

　　该专家认为，由于土地储备机构在收购、储备土地的过程中，往往要花费巨大的成本，所以地方政府在出让时就难免“人为制造土地卖方市场”。所以，“要想真正调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨，就必须把土地储备的问题解决。”

　　“万丈高楼平地起”，要实现房地产市场的规范与稳健，仅仅注目于楼市挤泡沫还远远不够。2010年3月底，新华社“六连评”轰动一时，文章从房产市场上溯到地产市场，多次痛批当前房地产市场的症结—土地财政以及由此滋生的国土腐败，矛头直指地方政府。

　　今年两会闭幕后的第一天，北京土地市场涌现出的三个新科“地王”，在全国掀起了巨大波澜，舆论纷纷把央企指为抬升地价乃至推高房价的罪魁祸首。3月18日，国资委发出“禁令”，要求78家不以房地产为主业的国企退出房地产市场。然而，央企退市的问题似乎并没有得到解决，市场还有隐忧。“如果银根不调、‘土地财政’不变，即使央企退出，土地市场的虚火仍将旺盛。”四川大学经济学院教授吴丰一针见血地指出。

　　“土地部门拥有‘点土成金’的‘法术’！”东北师范大学廉政研究中心教授柏维春说，这种法术之所以能够奏效，是因为背后有权力的支撑。他表示，现实情况是，土地供给权由政府垄断，政府权力由国土、规划部门垄断，部门权力又由主要官员垄断，这种垄断的权力既不透明，也不受监督。“在这种情况下，不仅是‘土’，任何公共资源都可化‘金’。”

　　“土地财政”积弊重重

　　“政府不得变身开发商插手土地拆迁，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作。”国土资源部近日发文明确，2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

　　国土资源部门行使着土地、矿产等自然资源的行政审核、审批、处置、确权、登记、发证和相关违法违纪案件查处等权力。土地储备机构则是隶属于国土资源管理部门的事业单位，统一承担相应行政辖区内的土地储备工作。

　　我国第一家土地储备机构—上海市土地发展中心成立于1996年8月，随后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等大中城市也相继成立了土地储备机构，土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展。尽管这些土地储备机构运作模式不一，但其作为地方政府土地财政的“蓄水池”的主要功能却大致相当。由于一直缺乏统一的政策规范指导，“现在土地储备已成为众矢之的。”某省国土厅土地利用处一位处长直言不讳地表示。

　　近年来，随着土地资源的增值，国土资源部门的违法违纪案件呈高发态势，特别是在土地审批、交易、开发等过程中，违法违纪现象屡见不鲜。

　　“国土系统腐败案有一个显著特点就是窝案串案增多。”柏维春说。国土系统腐败案涉案人员多是政府部门官员，关系多为上下级、同事或朋友，彼此结成利益同盟，利益关系错综复杂，容易形成串案窝案。

　　地方政府的“土地财政”和以地方政府为所有权代表主体的土地出让制度，这是众所周知的国内房地产市场健康稳定发展的两个主要症结，而这两个主要症结的主体都指向了地方政府。

　　“国土资源系统已成为腐败易发、高发领域。”国土资源部部长徐绍史在今年3月31日召开的全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上发出了这样的感慨。

　　浙江省检察院反贪局副局长倪集华分析说：“国土系统掌握着涉土涉房项目的不少审批权，一定程度上掌握着一些房地产商、企业主的‘经济命脉’，所以，国土官员成为老板们拉拢腐蚀的对象。”

　　“对国土系统的腐败现象，要改变以往按部就班、零敲碎打的做法，要大喝一声、猛拍一掌，坚决遏制腐败的滋生蔓延。”国土资源部部长徐绍史认为，要遏制腐败的滋生蔓延，国土系统就迫切需要改变管理方式。

　　“专项行动”促市场化

　　“这次，国家下了大决心要改革土地储备制度。”很多业内人士这样评价。

　　2010年9月3日，国土资源部党组发出了《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》，拉开了“两整治一改革”行动的序幕。在全系统深入开展土地和矿业权交易市场整治，规范土地和矿业权交易行为；深入开展整纪纠风，促进干部队伍廉洁从政；深化国土资源管理制度改革，健全完善国土资源系统反腐倡廉长效机制。随后，全国各地相继启动了“两整治一改革”专项行动。

　　其实，土地储备机构从事土地一级开发是有着制度支持的。按国土部、财政部和央行于2007年联合印发的《土地储备管理办法》，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。并且，不少地方的土地一级开发工作在事实上也是由土地储备部门完成的。此外，“政府行为，公司运作”的现象也很普遍，即土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”，以公司的形式进行融资和一级开发。

　　专项行动中最引人注目的规定是，政府不得变身开发商插手土地拆迁，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云告诉媒体，土地储备机构退出一级开发，有利于一级开发市场的公开透明运作。按照往常，如果土地储备机构同时进行土地开发和土地收储，则很容易留下“左手倒右手”的腐败空间。如果土地储备部门退出一级开发，则意味着他们将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作，相当于“切断了一只手”。

　　然而，也有网民认为许多开发商往往只关注自己的商业利益，而不顾及“公共利益”，包括人们的生命财产。因此担忧政府完全退出土地开发一级市场，并且希望政府部门在制止“暴力拆迁”等方面应当有所作为。

　　不过，在国土部的通知中，强调的是“不得直接从事”土地一级市场开发，而非完全退出。很多业内人士也认为，政府机构并不会完全退出一级开发市场，而是采取北京国土局的操作方式，进行“主导开发”。华业地产副总经理陈云峰表示，政府开发与政府组织开发是不同的概念，一级开发最困难的环节在于拆迁，在这个过程中，政府的效率显然高过企业。

　　“国土部此举的主要目的在于减少行政操作，促进市场化运作”。有业内人士表示，国土部的这一规定并非要压缩地方利润，而是要在拥有相关法规支持的情况下，促进土地一级开发的市场化。但是，一级开发中的拆迁部分到底由谁来操作至关重要，还有待国土部公布细则。■