居者有其屋：“公租房”延续他们的梦想

　　本报记者 余瀛波实习生 平影影 贾琛

　　德国篇

　　公租房：德国人一生所选

　　在通往“居者有其屋”的道路上，政府主导下大力发展公共住房成为许多国家的解决策略。其中，德、英这两个拥有悠久公租房历史的欧洲大国的经验，同样能给正在蓬勃发展中的我国公租房的建设带来一些启示。本期，我们将继续介绍德国和英国在解决公共住房问题方面的一些值得借鉴的经验

　　德国人的严谨、德国法律的缜密以及德国房地产市场的稳定，早已世所共知。而要探寻这其中的奥秘何在？看看他们在如何帮助普通百姓解决公共住房问题上的行动和态度，答案或许就已经摆在你的面前了。

　　房价不高但六成居民仍选择租房

　　在德国人的价值体系中，居家稳居首位。德国人在住房上的花费，远远超出其他各项开支。不过，也许会令你感到有些意外的是，这些开支却并不是用来买房，而是租房。统计显示，在德国大部分人都是租赁住房，只有43%的人居住在自己的公寓或楼房中。

　　德国人为什么很少买房？在被问到这个问题时，现在北京某高校就读的德国留学生安德列斯表现出一脸的不可思议，他吃惊地说道：“我们为什么要买房子呢？国家有那么多公租房，条件又好，租金又非常低，我们国家有很多人一生都是住在公租房里的。”

　　事实上，安德列斯的话没有一点夸张的成分。在公租房建设方面，德国确实可以说是世界的典范。统计显示，德国是租房率最高的发达国家之一。德国联邦统计局的数据表明，德国有60%左右的居民都选择了租房，其中年轻人77%左右为租房一族。总结德国高租房率的原因，也并非是房价过高所致。实际上，多年来德国房价一直保持在相对较低的水平，每平方米均价大致稳定在1000至1500欧元的水平上下，而低房价也并未刺激德国人买房置业的需求，有着完善法律保障的公租房，始终是多数人的选择。

　　政府出钱投资者负责开发建设

　　德国的公租房历史由来已久，其发展大致经历了两个阶段：第一个阶段是从二战后到20世纪末，德国大规模兴建社会福利住房，解决低收入者的住房问题；第二个阶段是从上世纪末开始，福利房渐渐退出历史舞台，但政府仍然通过制定法律来控制房价、房租，从而保障低收入者的住房。

　　前一个阶段主要是政府补贴投资人建设福利房。二战后，大量兴建公共住房，以满足国民居住的需求，成为摆在德国政府面前的一项重要任务。不过，其采用的方法却有些特殊：并不是直接建设福利房屋，而是向住房建设投资者提供无息住房建设贷款，由投资者来开发建设。建成后，再以低于市场价格的租金出租这些房屋，租金与市价的差额由政府补贴给投资者。而投资者的贷款偿还期可以长达30至35年，在还贷期结束后，房屋所有人还可以按市场价格租售房子。

　　一般来说，房租标准由国家指导，不会超过房屋的实际成本。这一时期的福利性住房，主要面向低收入群体、多子女家庭、老人和残疾人等。而对于租客的选择顺序，政府也作了相应规定，其总体原则是“对需求最紧迫的人优先考虑”。这一时期社会福利性住房政策得以完美实施，归根结底是德国政府在此方面投入了巨大财力。2003年，德国议会停止向社会保障性住房建设提供补贴。而在此之前的30多年间，德国共为此花费了300多亿欧元。

　　在第二个阶段中，德国的福利房渐渐退出历史舞台，但这并不意味着政府对于公租房的管理开始放松，相反，德国制定了多项法律保障租房者权益，低收入家庭住房问题依然得到了良好的解决。

　　多法并举对租客利益施以保护

　　众所周知，德国是一个严格的法治国家，也正是由于它各项法律都非常完善并且能得到严格的执行，所以德国的公租房法律在稳定租赁市场、保障居民住房方面起到了重大作用。

　　德国的《民法》是住宅政策的法律基础。它规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现；明确了德联邦与各州政府在住宅建设与住宅保障方面的职责；还确定了住宅财税金融政策、房屋租赁双方的权利义务等。此外，《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州政府制定的住宅建设法规，对德国住宅政策进行了拓展和补充。

　　而在众多的相关法律中，《德国民法典》等多项法律对房租价格进行了强有力的管理和约束，特别侧重对房客利益予以保护，规定房东不得随意上涨房租；另外对于当地同类住房的通常房租水平，《德国民法典》还特别规定，设立专门机构定期制定“房租水平表”。法律明文规定：如果房东的房租超过“合理房租”的20%，就构成了违法行为，超过50%则构成犯罪。这就使得租房市场极为稳定，而在现实中，凭此制定的价格一般也都能得到有效执行。

　　此外，对于众多的租房客，德国政府也制定了许多具体细则对其予以保护，这其中“房租补贴制度”便是对低收入居民住宅保障的主要方式之一。德国法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住宅者，有权享受住宅补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住宅支付能力。至于具体的房租补贴数额，根据家庭人口、收入及房租支出情况确定。

　　对低收入居民，其实际交纳租金与可承受租金的差额部分由政府负担。其中，居民实际交纳租金要与家庭住宅需要相结合，可承受租金一般按照家庭收入的25%确定。补贴期限为15年，15年以后随着家庭收入的增加，相应地逐年减少租金补贴。对于领取社会救济者、收入特别低的家庭也有特殊的规定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

　　面对危机始终进行相应改革

　　不过，任何完美的政策总是需要巨大的财力支持。没有强大的财政收入，公租房的各项福利政策也就根本无从谈起。实际上，德国自1998年起，就逐渐开始废除福利住房建设中的相关优惠政策。1987年，德国约有390万套福利住房，而在2001年的住房统计中，则只剩下180万套福利住房。令人遗憾的是，这个数字目前还在以每年近10万套的速度锐减。

　　究其原因，主要还是由于本世纪初以来的经济危机造成各地财政困难，受形势所迫，各州政府纷纷出售社会福利住房，例如德国东部的德累斯顿，其福利住房就通过私有化，全部出售给了外国企业。据《纽约时报》报道，当时的德累斯顿市长说，“出售福利住房的所得不仅能还清本市的债务，还能剩余1亿美元，可以用来发展本市的学校、文化事业等。”虽然说德国在将自己的社会福利住房出售给外国企业时，和对方都签订了一系列保障房客利益的协议，然而那些外国企业的最终目的是追求利润，他们不会也不可能像德国政府一样，一心一意只为保障租客的权益。

　　无论如何，德国的公租房建设始终堪称世界的典范，德国政府在不同时期视其形势也始终在进行相应的改革。不过，世界经济形势变幻莫测，德国的公租房事业也有待进一步调整，而不能只是单一地出售福利性住房，否则就可能像德累斯顿租房者协会负责人皮特·巴特尔在《纽约时报》中所说的一样：“当新的房产拥有者只追求利益时，情况一定会改变。我们不清楚会有什么改变，但是我们确定，一定会有改变。”

　　德国立法保障居住权

　　德国的《民法》是住宅政策的法律基础。它规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。

　　《德国民法典》等多项法律对房租价格进行了强有力的管理和约束，特别侧重对房客利益予以保护，规定房东不得随意上涨房租；另外对于当地同类住房的通常房租水平还特别规定，设立专门机构定期制定“房租水平表”。法律明文规定：如果房东的房租超过“合理房租”的20%，就构成了违法行为，超过50%则构成犯罪。这就使得租房市场极为稳定，而在现实中，凭此制定的价格一般也都能得到有效执行。

　　对于众多的租房客，德国政府也制定了许多具体细则对其予以保护，这其中“房租补贴制度”便是对低收入居民住宅保障的主要方式之一。

　　对低收入居民，其实际交纳租金与可承受租金的差额部分由政府负担。其中，居民实际交纳租金要与家庭住宅需要相结合，可承受租金一般按照家庭收入的25%确定。补贴期限为15年，15年以后随着家庭收入的增加，相应地逐年减少租金补贴。对于领取社会救济者、收入特别低的家庭也有特殊的规定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

　　英国篇

　　公租房与房补并驾齐驱

　　英国的住房保障体系，在世界上属于比较成功的。究其成功的经验，除了有着一套严密的制度设计，还有政府对租房者的补贴计划、设有专门管理和出租廉租房的非赢利性机构“住宅协会”、负责监督住宅协会的“租户服务局”，以及政府在批准开发商建设商品房时，开发商还必须承担“建设一定比例廉租房”责任的制度性约束。事实上，此举不仅使廉租房分布的区域更广，还在一定程度上对英国的房价起到了稳定作用。

　　建在伦敦黄金地带的“廉租房”

　　不少在伦敦留学或去旅游的人都对奥索大楼(OxoTower，伦敦南岸最知名的地标之一)有所了解，因为那是英国最牛的“廉租房”。奥索大楼建在伦敦的黄金地带———泰晤士河南岸，比邻国家图书馆，顶端是昂贵的OXO西餐厅，底部两层是年轻人的文化会所，而中间居住的，则全部是提供给本区有需要的居住者的廉租房。

　　事实上，像这样建在城市繁华区的廉租房，在英国并不少见。在英国首都伦敦，很多廉租房都建在城市的中心区，比如滑铁卢火车站附近和风景秀丽的富勒姆地区。其周边交通、商业和运动设施齐全，与一般民宅的区别只是住户较多，楼房较高。

　　英国的保障性住宅包括各住宅协会提供的廉租房和地方政府拥有的公屋。为了照顾低收入者，英国政府早在一个世纪前就制定了有关廉租房的政策。1919年出台的《住宅法》确立了以公营住宅为核心的住房供应体系，政府负责投资建造公共住房，再以低租金租给居民。

　　出租公房的租金一般都很低，在20世纪60年代，其年租金只相当于住房价值的1.1%，公房居民房租支出仅占收入的10%，而租用私房的居民房租支出则往往占到收入的20%。由于租住公房的价格低廉，越来越多的居民倾向于租住公房，截至20世纪70年代，英国国内租住公房的户数几乎占到1/3。目前，英国总共约有800万人居住在这类住宅中。

　　房租补贴计划与“住宅协会”

　　1979年保守党上台后，英国政府开始反思住房福利制度，并着手对其进行改革，其中一项就是房租补贴。房租补贴计划是把财政预算中原来用于公房建设和维修的住房保障资金的一部分，用于发放低收入居民的房租补贴。根据补贴对象的不同，房租补贴分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指政府向住宅消费者发放补助，直接资助其买房、租房；间接补贴是指向非政府的住房供给者提供补助，包括向住房开发商提供的建屋补助和向私人房屋出租者提供的租金补助。

　　在房租补贴计划中，住宅协会扮演了非常重要的角色。住宅协会是拥有、管理和出租廉租房的非赢利性机构，它将近一半的资金来源于每年数十亿英镑的政府拨款，其余则是通过收取房租、从银行借款、发行债券或从私营部门筹款等方式，来获得兴建和购买廉租房的资金。同时，政府还设有一个“租户服务局”，具体负责监督住宅协会的管理，听取租户的诉求，确保其得到优质服务。目前，英国总共有1900多个住宅协会，拥有大约价值800亿英镑的社会性住宅，居民达400万至500万人。

　　此外，英国政府在批准开发商建房时，通常会要求开发商在建设商品房的同时，建设一定比例的廉租房。这不仅仅使廉租房分布的区域更广，还在一定程度上对英国的房价起到了稳定作用。“作为一名开发商，如果你要建设20套以上的商品房，你在建设的同时肯定要建廉租房和配套的商务设施。并且各个地区的要求也不一样。在这个区，你可能要建20%的廉租房，而在其他地区，廉租房的比例可能要超过50%。”一位伦敦房地产开发商如是说。

　　低收入群体可全国交换公屋

　　当然，英国的廉租房政策也不无弊端。廉租房使用效率不高就是其中一个比较严重的问题。比如，一些人在收入明显提高后仍然住在廉租房内，一些老人在子女成年搬出去住后还是住在廉租房里。此外，在现行的廉租房制度下，一些租户还把房子传给了子女，以及租户因就业等原因需要搬家时，只能在本地区调整所租赁的房屋，到其他地区就可能无房居住。

　　不过，英国政府显然已经开始有意对保障性住宅租赁制度进行改革。英国负责住房事务的国务大臣格兰特-沙普斯今年8月4日就宣布，今后将允许低收入群体在全国范围内交换他们租住的公屋等保障性住宅。而就在此前一天，英国首相卡梅伦也表示，将改变租户永远租住公屋的状况。他说，目前英国大约有500万人在等待租住政府公屋，因此要建立一种更灵活的租赁制度，即做到有进有出，而不是租户可以终生占有所租住的房子。尽管这样做会引起很大的争议，但他强调必须开拓思路找到解决问题的办法。

　　所有这些都表明，拥有近百年历史的英国公共住房系统，正在着手对保障性住宅租赁制度进行又一次改革。

　　英国的住宅补助制度

　　英国的住宅补助分为直接补助和间接补助。

　　直接补助是政府将补助提供给住宅消费者，即通过财政拨款、税收减免等方式对居民买房、建房、租房给予资助。主要分为两种：第一，自有住宅补助，这种方式旨在通过财政补助帮助居民获得自有住宅，比如英国实行的承租户优惠办法，即政府以现金补助方式鼓励承租户退租到市场去购买住宅。英格兰的最高补助为房价的60%。第二，房租补助。主要是为低收入者或无家可归者提供廉价住宅或房租补助，以保证“人人享有适当的住宅”。

　　间接补助是政府将补助提供给住宅供给者。主要分为两种：第一，发展商的建屋补助。政府通过税收减免、提供开发低息贷款以及财政拨款等方式，促使开发商提供低成本的适宜价位的住宅。第二，市场租金住宅补助，就是承租户承租社会出租住宅时，只需按政府所规定的租金标准支付，租金标准与市场租金之间的差额由政府直接补助给出租者。这种补助的目的在于促使增加高品质住宅的供给，提高居民的居住水平。