专家剑指烟草专卖局双重身份 建议设国家控烟局

　　“我国目前男性烟民高达3亿，另有7.4亿不吸烟人群遭受二手烟侵袭，每年归因于烟草死亡的人数约为120万。”最新发布的《控烟与中国未来》里面的一组数字揭示出中国控烟乏力的现状。至2011年1月9日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国已生效五年，然而中国的履约绩效情况却排在缔约国后列。

　　专家型报告《控烟与中国未来》6日在京发布，中国疾病预防控制中心副主任杨功焕等学者现场解读了过去五年中国在控烟方面的成败得失。与会专家认为，控烟在中国是公共卫生议题，是社会发展事业，但更是经济发展问题，限制烟草行业的发展是实现控烟的根本方式。专家表示，管理烟草生产的部门同时不应承担烟草控制的职能，应另设“国家控烟局”，以全面履行控烟基本职能。

　　政府作为：

　　亟需全国性立法 拒礼品烟应为社会垂范

　　虽然目前中国绝大多数直辖市、省会城市已通过地方性法规和规章禁止公共场所吸烟行为，但缺少一部全国性烟害防治法仍被视为我国控烟动力不足的主因。专家同时认为，国家机关在创造无烟社会方面应起到表率作用，应出台禁收礼品烟、高档烟的明文规定。

　　2010年，上海、杭州、广州等大城市相继实施控烟法规，不久前南昌因为号称将审议“中国最严厉的室内禁烟条款”而备受关注。在评价这些地方性控烟法规的效果时，法律专家、中国政法大学副校长马怀德认为，这些法规数量不少但总体质量不高，多为倡导、建议式条款，对限制烟草行业发展也没有做出明确规定。且由于受到《立法法》、《行政处罚法》等上行法的约束，实际上在处罚力度等方面的执行效果并不理想。

　　马怀德建议，有关国家机关应加大在烟害防治方面的调研力度，尽早把《烟害防治法》或《烟草控制法》列入国家立法规划，同时还应修订《广告法》、《烟草专卖法》、《未成年人保护法》等法律的相关条款，让与控烟相关的法律法规统一、配套并形成完整的体系。

　　据国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力透露，全国人大系统目前已推动控烟法律列为“重点调查立法项目”。但她同样忧心忡忡地说，“中国的烟害防治之路艰难曲折，其中最主要的阻力就是国家层面上的立法缺失。”

　　记者了解到，以“共创无烟环境，共享健康生活”为己任的中国控烟协会，日前也通过专家联名上书的方式呼吁政府尽快制定和颁布保护公民免受二手烟草烟雾危害的国家控烟法律，各级政府领导应像“关注艾滋病那样关注控烟工作”。

　　与政府作为相关的是，专家们还普遍认为政府机关应率先在创造无烟社会方面做出表率。

　　去年5月，卫生部出台《无烟卫生机关管理规定》，要求卫生部机关各司局及驻楼各单位实现全面无烟，并将禁烟工作与评优挂钩。此后，教育部发布了无烟学校参考标准，明确规定“高校教师不在学生面前吸烟，不接受学生敬烟，不向学生递烟”。

　　两部委的上述做法获得了专家们的认可，但公务人员垂范效应并不仅仅止于此。清华大学公共管理学院教授胡鞍钢等专家建议，中纪委、监察部等部门还应做出明文规定，严禁公共机构利用公款购买卷烟、收受礼品烟，要把此视为反腐倡廉的举措之一。

　　“作为中国官场政治文化的一部分，出台具体措施严禁给官员送烟送酒确实很难。”胡鞍钢对记者表示，“但我们仍要竭力推动相关规定的建立，不仅让干部收受礼品烟酒的行为消失，也要鼓励和保护公民检举，让政府在反腐败方面真正取信于民。”

　　市场调控：

　　以税控烟效果甚微因“目的不纯” 处罚力度需加大

　　控烟专家普遍认为，目前“以税控烟”政策既能控烟又能增加政府税收，且控烟也不会危害国家和地方经济发展。

　　鉴于烟草行业危害公众健康的特殊性，各国政府普遍通过对烟草制品征税来实现“寓禁于征”的调控意图。我国的甲类卷烟税率在2009年5月调整时上升到56%，乙类卷烟税率也提高至 36%。

　　然而税率的上调并未带来烟草零售价格的上涨。国家税务总局税收科研所研究员石坚上月指出，烟草税价未实现联动的原因在于增加的烟税“被烟草行业内部消化了”。在调税后，国家烟草专卖局要求各烟草公司保持批发价格的稳定，在批发价格不变的情况下，实际零售价格基本没有发生变化。

　　“以税控烟的效果甚微源于调税的目的根本就不是从控烟的目的出发。”中国控烟协会副秘书长张静对记者分析，中国最需要调价的是中低档次的烟草制品，高档烟的消费者并不在乎几块钱的价格上涨，而目前的情形却是销量最大的低档烟价格仍十分低廉，这无疑会吸引对价格敏感的青少年加入到吸烟人群中来。

　　马力则建议推动建立价税联动机制，其核心诉求为降低公众对于烟草的消费需求，达到减少生产并增加税收的目的。

　　同样作为经济手段，加大对违规吸烟者的处罚力度也被视为促进无烟社会形成的有效方式。我国港台地区因严罚公共场所吸烟者而收到良好效果。依据修订后的《吸烟(公众卫生)条例》规定，禁烟场所吸烟的香港市民将被罚款1500港元，如果工作人员在工作场所被动吸二手烟，工作人员还可以起诉老板；台湾在实施新“烟害防制法”一年后已开出近万份罚单，相形之下，据媒体披露，深圳等地在控烟条例实施后却未开出一张罚单，执行力度受到质疑。

　　改革前景：

　　专家剑指烟草专卖局双重身份 提议另立控烟局

　　管理烟草生产的部门不应承担烟草控制的职能，应在国家发改委下设立国家控烟局。

　　“控烟在国外通常被看作是吸烟者与不吸烟者的博弈问题，而在中国，其核心是减少烟草需求与增加烟草供应之间的矛盾。” 马力表示，再往深了说，其实又是“人民健康权与企业利益对立”的问题。

　　6000亿，是我国烟草行业2010年的税利总额，比2005年翻了一番。而我国的卷烟产量在2009年达到了22901.5亿支，销量达22887.5亿支，比2000年增长了四成。《控烟与中国未来》指出，烟草业已经是中国最大的健康危害型产业，需要在限制中主动转型，在转型中进一步限制，对烟草业垄断利润进行严格、透明的政府管制。

　　由于烟草税收可为部分地方政府带来可观的税收，限制烟草业发展已受到强大的阻力。更由于烟草业本身也涉及庞大的就业人员，控烟会否造成大量靠烟草吃饭的人员失业就成为烟草行业政策调整前必须考虑清楚的问题。

　　马力对此问题提出自己的见解。她认为，政府可将提高中低档烟税率所得到的财政收入，补贴给烟草业的下岗职工、烟农，促进他们实现再就业。《控烟与中国未来》提供的数字表明，过去十年间我国烟草业从业人员已下降10万人左右，很多劳动力已经逐渐转移到其他行业，“这可以为未来烟草专卖制定合理和行之有效的改革方案提供证据支持。”

　　我国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。受工信部管理的国家烟草专卖局作为中国《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组成员之一，其政企合一的矛盾角色已受到控烟专家的质疑。胡鞍钢接受记者采访时表示，专家之所以提议在国家发改委下设“国家控烟局”，旨在实现政企分开，防止行政机构被经济利益所捕获；新设立的“国家控烟局”应接受全国人大常委会和全社会的监督，监督烟草从生产到消费各个环节的控烟过程。（记者 贾玥） (来源：人民网)