西北湿地日趋萎缩沙化引专家忧虑 保护无法可依

　　湿地立法之难

　　在无法可依的窘境中，湿地成为一片有利可图的“无主之地”

　　《中国经济周刊》记者 郭芳 马玉忠I黑龙江、云南、福建报道

　　“这个事情好难，真的难死了。”这是黑龙江省挠力河自然保护区长林岛保护站站长张丰江接受采访的第一句开场白。

　　他的倾诉有些迫不及待，作为湿地保护最基层的官员，14年来，他鲜有向外界倾诉的机会。他说，这14年来，他们太苦了，不光是体力上的，有心无力或是力不从心都是更大的煎熬。

　　他们正在等待一个案子的二审判决。因为湿地保护，他们被农民告上了法庭，原因是：他们保护过程中对破坏湿地农民采取的扣押车辆等行政行为违法。

　　在一审判决中，法院认定了他们的具体行政行为缺乏足够的法律依据；但另一方面，法院也没有支持农民的行为，因为农民的耕种确实破坏了保护区的湿地。

　　“国家层面如果再不立法，湿地消失的速度将会非常快。”这样的诉讼已经不是第一起，张丰江说，他感觉筋疲力尽。

　　尽管上世纪80年代联合国《世界自然保护大纲》已将湿地与森林、海洋一起并列为全球三大生态系统予以保护，但至今为止，中国的湿地保护仍不能像森林和海洋保护那样有专门的法规。仅以《黑龙江省湿地保护条例》这样的地方性保护条例，对于严重毁坏湿地的行为基本无能为力，“不能像森林法那样适用刑事制裁，根本看不住”。

　　“到处都在填海，你看多么严重。为什么填呢？因为便宜啊。填海比征地来得便宜和简单，而且又没有法律去约束它，为什么不填呢？作为主管部门我们肯定是反对，但我们没有法律依据去制裁他或是处罚他。”广西壮族自治区林业厅副厅长刘中奇对不断消失的海岸线感到无奈。

　　像其他主管棘手问题的官员一样，各地方湿地保护系统的官员也会间歇性地表达愤怒：森林有森林法，土地有土地法，海洋有海洋法，而湿地没有法，这意味着湿地可以乱破坏，把湿地毁了，把它变成开发区了，也没事，没人追究，因为没有法嘛。

　　这是基层湿地保护的现实困境。

　　“形势已经非常紧迫，如果立法再不出来，情况就会非常糟糕了。”云南省林业厅副厅长郭辉军所说的形势指的是：第一，湿地面积依然在大幅度地减少；第二，天然湿地转化为人工湿地的速度很快，而这二者在生态功能上的差别相当大；第三，湿地过度利用带来的污染已经越来越严重。

　　中国工程院院士金鉴明提供的数据听起来也许更糟糕：中国遭到破坏的湿地遍布华夏大地，破坏程度已经波及原有湿地的40%～50%。

　　“我们现在的湿地保护管理工作最重要、最关键、最带有根本性的，就是要出台一部国家层面的湿地保护方面的法律法规。”在不同场合，国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁一直在呼吁。

　　然而，现实的情况是，湿地的立法也许比湿地的保护还要艰难。

　　禁耕难题：湿地保护陷入“不对等战争”

　　由于立法的缺失，像长林岛保护站这样被农民告上法院的案子在黑龙江省并不鲜见。

　　因为资金的缺乏，一些大的湿地保护区，“有的有边界有的没边界，有条件的拉一网，没条件的直接就是敞开的，与农民的耕地直接接头。因为湿地非常肥沃，农民会疯狂地抢地头。因此，蚕食湿地的情况十分严重。”黑龙江省农垦总局林业局局长郭宝松告诉记者。

　　他是一位学者型官员，对湿地保护有专门研究。他管辖下的挠力河自然保护区属于国家级自然保护区。

　　湿地保护者与农民开始了一场“战争”。“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

　　每到春耕的时候，黑龙江省农垦总局林业局湿地保护部门和挠力河自然保护区周围的农民就会有一次“夜里游击战”。春耕前后的那两三个月，湿地保护部门的工作人员“根本别想回家睡觉”。

　　“农民恨不得每次夜里去播种，听着执法部门去了，就把灯一关，那都是在湿地里，你根本找不着他。后来我们就研究，出动飞机，在飞机上喊话。如果在播种的时候控制不住，等都长出来，而且长得非常不错的时候，你再控制就更难了。等他有了收获，第二年守法的农民也都要去种了。”

　　尤其是在粮价上涨的时候，冲动愈发难以遏制。“最疯狂的时候，我们都感觉有些控制不住了。那边拿着镐、锹就来了，你要阻止，就和你打，都到这种程度了。”郭宝松说。

　　林业部门于是频繁地扣车、毁苗，“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”郭宝松说，如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

　　这种对抗在2008年达到了高潮。最多的时候，他们扣押了农民70多台车。

　　但最终他们发现，这是一场不对等的对抗。

　　在缺乏国家上位法的情况下，他们进行湿地保护的唯一依据是《黑龙江省湿地保护条例》。然而，根据该条例，只有罚款一种处罚形式。“罚款都按平方米算，每户违法耕种都动辄几百、上千亩，一算都是天文数字，根本付不起。”

　　付不起的处罚结果也就等于没有处罚。结果是，轻微的毁坏行为被执行了罚款，严重的毁坏行为则是处罚不能。

　　“我们想把这些案件移交给公安作为刑事案件起诉，但法律上站不住脚，只能放人。但是你扣了人家的车，又毁了人家的庄稼。于是，他们就状告林业局。”

　　在湿地保护上，林业部门于是承受了超常的压力。“一些部门领导说，你们不要太激化矛盾，农民一上访，这地方就不稳定。而且，哪个林业局长如果天天扣车、抓人，那以后他就要受到人身威胁了。”

　　有的地方想了这样一个办法：在湿地里，组织把树栽上，栽上树就受森林法保护了，再去动，就可以追究刑事责任。因为《森林法》里，有关于严重破坏森林行为的刑事处罚规定。

　　“可是把湿地变成林地，按道理也是不允许的，但这也是被逼无奈。因为以目前的情况来看，作为湿地来保护，没有法律的支持根本保护不了。”郭宝松说，又或者我们的投入真的足够，能够在边界上建起围栏，让想侵占湿地的农民进不来，那就好一些。

　　但目前的条件下，“围栏计划”显然无法实现。而且就算实现，也难以围住湿地这片有利可图的“无主之地”。

　　多头管理与各自为政

　　尽管如此，相比全国的大多数省份，作为第一个出台湿地保护条例的省份，黑龙江省的情况已属乐观。

　　“因为黑龙江是林业大省，超过一半的土地是林地，湿地中有很大一部分本身也是林地，有林权证，属于林业部门的管辖范围内，这决定了林业作为主管部门的压力比较小，湿地保护条例出台也就比较顺利。”黑龙江省林业厅保护处处长陶金告诉《中国经济周刊》，在2003年《黑龙江省湿地保护条例》出台之后，很多省份都派人到黑龙江来作调研。

　　至今为止，已有黑龙江、内蒙古、辽宁、湖南、广东、四川、陕西、甘肃、宁夏、吉林、西藏等11个省、自治区出台了地方湿地保护条例。

　　“但还有很多省份的情况显然要更复杂些。例如有的滨海地区，滨海湿地是属于海洋部门管的。海洋部门的权力大，地盘也大，你林业部门根本插不上手，立法就很难了。”陶金说。

　　虽然不是滨海地区，但“千湖之省”湖北的保护条例出台也相当艰难。

　　湖北省林业厅副巡视员何先国接受《中国经济周刊》采访时透露，湖北省政府法制办已经多次调研，也同意提交，研究了几次，但在会上根本通过不了。各方面的意见不统一，反对的理由很多。

　　最主要的理由是，湖北是全国重要的淡水鱼生产基地和粮食生产基地，在进行立法讨论的时候，大家都认为水产品生产会受到影响。

　　“各级领导都担心进行了湿地保护之后，会影响到水产品基地的地位。实际上不是那么回事情，这是我们对湿地认识不完全或不准确。”何先国举例说，以洪湖为例，在实施保护之后，鱼的种类和产量都有很大的提高。

　　然而，这些年，在湖北，湿地保护部门与农业生产部门的矛盾几乎无可避免。

　　一次会议上，农业厅长对林业厅长说，你应该到山上去，你到我们沙家浜来干什么？

　　“农业部门担心湿地保护对渔业生产有冲击，开会的时候就有一些矛盾。毕竟湿地保护的提出也只有十几年，湿地保护的概念各级领导认识的程度有深有浅，同时在没有上位法的前提下，有的省通过一个保护条例可能相对容易，但湖北省就很不容易。”何先国坦言。

　　站在国家林业局的立场，“我们不反对捕鱼，但我们要求第一，不要围网养鱼，不要水体里投放饲料，因为如果投放了饲料水体就污染了，下游也会跟着污染；第二，我们不希望过度捕捞，因为如果过度了，生物链就会有问题。”马广仁对《中国经济周刊》说。

　　从这个角度看，利用和保护虽没有绝对的冲突，但也并不始终保持和谐。

　　“以农业为例，因为湿地周边的土地不能使用化肥和农药，但农业生产为了保证产出，就一定要用这些；再一个，农业干旱的时候就需要湿地大量地排水，但是湿地要保证一定的最低量，不能排到低于那个标准；又比如，在湿地捕鱼的船是渔业部门发的捕捞证，我们只能劝阻，但无权吊销它的捕捞证，这就是一个管辖冲突。”郭宝松说。

　　这显然不是问题的全部。

　　很多湿地保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。

　　“按照国家规定，对一些重要湿地要建立自然保护区或者建立湿地公园。但关键是建立保护区之后，机构、体制、行政关系全变了。国家对湿地管理行政职能的分工在林业部门，但农业部门会说，我经营了几十年，现在突然让你去管理，这就有问题了。”何先国认为，几十年都是这么一种体制，突然要改变，很难。

　　当然，各地方保护区并不在乎到底是哪个部门在管。他们在这个问题上的态度很务实。

　　《中国经济周刊》在各大保护区进行湿地调查时，不止一个保护区的负责人告诉记者，很多保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。

　　由于湿地涉及多项资源要素，因此国土、林业、农业、环保、水利、海洋、建设等多个部门的职能均涉及到湿地。而根据2008年新一届政府所明确的国家林业局在湿地保护方面的职责是：组织、协调、指导、监督全国的湿地保护工作，即国务院明确了国家林业局在湿地保护方面负有组织协调的职能，却并没有赋予其“统一管理”职能，因而形成了统一组织协调前提下的多部门单要素管理的行政管理格局。

　　这是全国湿地管理体系的一个现状，然而，这也成为林业部门的尴尬。而各自为政的弊端终于带来了立法博弈的难题。