中国主体功能区规划出台 助力农村人口转移城市

　　主体功能区规划出台，标志着唯GDP考核指标体系即将终结

　　“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”近日，接受《瞭望》新闻周刊采访的权威人士透露，作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称规划)历时4年多后终于出炉。

　　“规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，范围包括除港澳台地区以外的全国陆地国土空间以及内水和领海。”这位权威人士特别强调，海洋是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来实现可持续发展的重要战略载体，有关部门也将依据规划编制海洋主体功能区规划。

　　“规划出台牵一发而动全身。”在他看来，包括财政、投资、产业、土地等政策都将进行调整，“中央根据优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域各自的功能定位，分别设定了不同的考核指标。自此中国将告别"唯GDP论"的考核体系。未来的发展，提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价将加码。”

　　按照中央的判断，我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少；水资源总量丰富，但空间分布不均；能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺；生态类型多样，但生态环境比较脆弱；自然灾害频繁，灾害威胁较大。

　　目前的国土空间的开发利用，存在五大弊端：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力加大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大等因素。“这也是促使中央加速推出规划的原因。”权威人士分析道。

　　四元“主体”功能

　　“按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。”

　　上述权威人士强调，主体功能区规划中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。

　　权威人士解释道，“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。”中央推出全国主体功能区规划，也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能，这也正是未来国土开发的理念之一。具体要求包括：

　　首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。

　　其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。

　　其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。

　　其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。

　　五大目标、三大任务

　　“主体功能区规划早在2006年就进入决策层的视野。国家"十一五"规划纲要要求编制全国主体功能区规划。”权威人士透露，全国主体功能区规划确定了五大主要目标：空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强和可持续发展能力提升。

　　未来，全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内。耕地保有量不低于18.05亿亩，其中基本农田不低于15.6亿亩。林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上。

　　生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提高到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上。草原植被覆盖度明显提高。主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。自然灾害防御水平提升。应对气候变化能力明显增强。

　　实现以上目标，在这位权威人士看来，要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”：

　　构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化战略格局。推进环渤海、长三角、珠三角地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

　　构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局；二十三带则包括东北平原的优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原的优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带等。

　　构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

　　能源资源开发布局方向

　　按照高层有关部署，能源基地和矿产资源基地以及水功能区分布于优化开发、重点开发和限制开发区域之中，不属于独立的主体功能区，其布局要服从和服务于国家和省级主体功能区规划确定的所在区域的主体功能定位，符合该主体功能区的发展方向和开发原则；能源基地和矿产资源基地的建设布局，要坚持“点上开发、面上保护”的原则；能源基地和矿产资源基地以及能源通道的建设，要充分考虑“三大战略格局”的约束。同时，要尽量减少大规模长距离输送加工转化、尽可能依托现有城市作为后勤保障和资源加工基地，避免形成新的资源型城市或孤立的居民点。

　　具体到能源开发布局上，据本刊记者了解，我国将重点在能源资源富集的山西、鄂尔多斯盆地、西南、东北和新疆等地区建设能源基地，在能源消费负荷中心建设核电基地，形成“五片一带”为主体，以点状分布的新能源基地为补充的能源开发布局框架。

　　在主要矿产资源的开发布局上，西南地区要合理开发利用攀西钒钛资源，把攀西建设成为我国重要的钒钛产业基地。合理开发利用云南、贵州、广西等地的铜、铝、铅、锡等资源，建设滇黔全国重要的磷化工基地。

　　西北地区要合理开发内蒙古包头白云鄂博铁稀土矿，建设全国重要的稀土生产基地。合理开发利用内蒙古、陕西、甘肃、新疆的铜、锌、镍、钼等资源，加强青海、新疆盐湖资源开发，建设青海柴达木、新疆罗布泊资源综合开发利用基地。

　　中部地区，在合理开发山西、河南铝土矿，以及江西、湖南、湖北、安徽的铜、铅、锌、锡、钨等资源的同时，促进山西吕梁太行、湖北鄂东、安徽皖江和江西赣中铁矿开发利用，做好赣南赣北、湖南钨和稀土的保护性开发。提高湖北宜昌磷矿开发利用水平，发展磷化工深加工产业。

　　东北地区要充分挖掘辽宁鞍本铁矿资源潜力，合理开发利用其他非金属矿产，积极发展接续产业，促进资源型城市转型发展。

　　东部沿海地区在利用自身资源的同时，要充分发挥区位优势，更多地利用进口矿产资源支撑经济发展。

　　在水资源开发利用上，松花江、辽河区，要合理开发松嫩平原及三江源的水资源。在黄河、淮河、海河区，要采取最严格的节水措施，加大水污染治理，强化水资源保护。在长江、西南诸河区，要统筹干支流、上中下游梯级开发，加强水资源开发管理。珠江、东南诸河区，要适应区域水资源差异大的特点，在严格节水减排基础上，通过加强水源调蓄能力与区域水资源合理配置，保障水资源供给。西北诸河区，水资源开发要以保护生态环境为前提。

　　“导航定位”五大政策

　　权威人士指出，主体功能区规划的编制工作大大落后于既定时间表，主要制约之一便是保障主体功能区规划的区域政策迟迟未能明确，科学开发的利益机制有待形成。据本刊记者了解，伴随规划的出台，中央已要求各级政府对现行政策和制度安排作出调整和完善，建立健全保障主体功能区布局的法律法规、体制机制。

　　在财政政策上，中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，将考虑属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并通过明显提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能基础上定经费，并分清中央、省、市、县各级政府的财政责任。

　　在投资政策上，政府预算内投资按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品生产区的发展，投入上向中西部倾斜。实施国家重点生态功能区保护修复工程，每五年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题。基础设施投资要重点用于加强国家重点开发区域特别是中西部国家重点开发区域的交通、能源、水利、环保以及公共服务设施的建设。对重点生态功能区和农产品主产区内国家支持的建设项目适当提高中央政府补助或贴息比例，降低省级政府投资比例，逐步降低市(地)级和县(市)级政府投资比例。

　　在产业政策上，编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在中西部国家重点开发区域布局。严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。

　　在土地政策上，探索实行城乡之间人地挂钩政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩。严格控制优化开发区域建设用地增量，相对适当扩大重点开发区域建设用地规模，严禁改变重点生态功能区生态用地用途，严禁自然文化资源保护区土地的开发建设。将基本农田落实到地块并在土地承包经营权登记证书上标注，严禁改变基本农田的用途和位置。妥善处理自然保护区内农牧的产权关系，使之有利于引导自然保护区核心区、缓冲区人口逐步转移。

　　在环境政策上，要按照国际先进水平，实行更加严格的产业准入环境标准。研究开征适用于各类主体功能区的环境税，积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。在应对气候变化政策上，城市化地区要积极发展循环经济，加大能源资源节约和高效利用技术开发和应用力度，建设低碳城市。

　　重构绩效考核“标杆”

　　对于主体功能区规划的实施，除了区域政策的推动，另一重要推力则是绩效考核评价体系的调整。中国科学院可持续发展研究中心主任、中国科学院地理科学与资源研究所研究员樊杰向《瞭望》新闻周刊表示，支撑主体功能区规划核心的政策之一就是政府绩效考核政策。

　　围绕此次规划的出台，中央要求建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系。

　　在优化开发区域，实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等指标的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价。主要考核服务业增加值比重、高新技术产业比重、研发投入经费比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、单位建设用地面积产出率、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。

　　重点开发区域，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等内容，弱化对投资增长速度等指标的评价。对中西部地区的重点开发区域，还要弱化吸引外资、出口等指标的评价。主要考核地区生产总值、非农业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。

　　限制开发区域，农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、草畜平衡、生物多样性等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

　　禁止开发区域将依据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。(王仁贵)