地方建设无资金 “土地财政”迷局难破解(图)

北京CBD核心区建设工程开工奠基仪式近日举行，未来这里将建成“北京第一高楼”， 建筑高度达到五百米。 东方IC供图

　　北京、上海、广州、南京等城市相继出台住房限购细则。但“限购”还是“堵”的思路，还是治标的药方，高房价背后的重要病根是政府“土地财政”作祟，不破解“土地财政”，高房价在一度受挫后难免卷土重来。

　　当前各地在加快发展的过程中，普遍出现地方政府高度依赖卖地、大量负债等“寅吃卯粮”的现象。专家认为，破除“土地财政”，必须深化财政体制改革，以强化各级政府内生的科学发展动因。

　　“‘土地财政’是逼出来的”

　　2010年全国财政收入超过8万亿元，增长21.3%。财政收入中，土地出让金高达2.7万亿元，同比增加70.4%。“土地财政”占全国财收比重高达33.75%。

　　“土地财政，某种程度上是逼出来的。”杭州市拱墅区区委书记俞东来接受记者采访时认为，按照目前的分税制，增值税75%交中央，所得税60%交中央，东部发达地区县市预算内财政也是“吃饭财政”。据其介绍，该区2010年财政总收入58亿元，上交给中央29亿元，再除去上交省、市两级，区一级可用财政去年13亿元，“养养机关看看病，没了。”

　　而2009年该区政府通过土地出让，投入城市化建设资金达130亿元左右。短短几年中，这个区摘掉了“杭州棚户区”的帽子，现在老百姓住房条件改善至少提前了10年。“不搞土地经营，再过两届政府都改变不了。民生的解决没有切实的财政安排，否则我何必去辛苦地拆迁、征地？”他说。

　　与“土地财政”相比，不大为人注意的是地方政府的债务。据专家测算，我国地方政府的隐形负债超过8万亿元，约占GDP的20%至25%。

　　广西壮族自治区金融办主任赵德明向记者介绍，新中国成立到2009年的60年内，全自治区累计政府负债不到1000亿元，而2010年新增政府债务2249亿元，2011年计划是2600亿元。

　　“大量的社会投资用在了‘铁公基’、城市环境营造上。2009年以来我们动工了12条铁路、20多条高速公路，投资都要过千亿元，国家下拨建设资金远远不够，政府不去融资怎么办？不搞投资，西部地区又靠什么拉动经济？”赵德明说。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军向记者解释说，严格意义上，地方政府负债跟现行预算法相违背，但各地大都一样在“违法借债”。因为预算内的财政都只能保“吃饭”，地方发展主要靠土地出让金或借贷。虽然浙江率先出台了负债率控制指标的相关考核政策，也收到了一定效果，但借贷主动权还在地方政府，难以完全控制。

　　“卖地、举债谋发展”成为不少地方通行的做法，在近两年多应对国际金融危机过程中更是愈演愈烈，由此带来了资源日益枯竭、房地产调控难度增加、债务规模膨胀等新的执政隐患和治理风险。

　　为地方确立其他稳定财源

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，当前我国各地之所以出现“土地财政”和大量债务，主要原因一是地方税体系没有成形，二是地方缺乏规范的阳光融资渠道。地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资。

　　一些专家和地方干部认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源：

　　首先是优化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性。按现行体制，地方上交中央“两税”（增值税和消费税）增量的0.3返还地方，由于是环比，地方所得的比重逐年下降。在一些经济较为发达的地区，出现了“财政总收入增长越多，地方财政收入所占比重就越小”的状况。并且，上划中央“企业所得税、个人所得税”税收返还收入，以2007年决算为基数核定，一直没有变化。一些地方干部建议，国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额，以鼓励地方政府发展经济的积极性。倪学军说，关税由中央征收，但退税却要由中央和地方共同负担，2009年浙江省的退税额达到62亿元，一些地方出口积极性受挫，建议出口退税全部由中央承担。

　　其次，尽快出台房地产税。贾康说，在美国，地方政府的主要支柱财源就是房地产税。开征这一税种，使地方政府获得稳定持续的税收来源，并有助于解决当前日益严重的贫富差距拉大等问题。

　　适当加大中央财政支出责任

　　专家认为，要革除“土地财政”等弊病，必须要系统化改进财政体制。当前我国财政体制的核心问题在于财权、事权不匹配，“财权相对集中在中央，事权相对分散在地方。”全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键表示。

　　“财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省一位县长说，全县397所学校必须拆除重建的D级危房近9万平方米，加上学校其他设施建设，至少投入2.4亿元，而2009年全年县级预算内收入也就这个数字。“上面要求校舍安全问题2011年内必须解决，否则我这个县长就要被撤职。可中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等，加起来总共收入不到2000万元。”

　　解决财权、事权不匹配，主要有调整政府间财权、调整政府间事权、完善转移支付等三种方法。由于我国各地经济社会发展差距较大，从维护中央权威、加强宏观调控等方面考虑，调整政府间财权也就是下放财权的空间不大。“这就使得调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。”冯键认为。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军说，在日本，每条河流的归属都划分得很清楚，其中一级河流就归中央管，跨省公路也归中央管。但我国就比较混乱，比如高铁项目本来是跨省的，却属于中央与地方共建，而且收益又全部归中央。高速公路也是主要由地方建设，由于各地积极性不一样，经常出现高速公路在省际之间形成“断头路”。

　　对中央和地方的事权划分，1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》曾做了原则划分，但是实际执行中，有关规定并未得到严格遵守。大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行；中央财政还安排了大量属于地方责任的基本建设、支农、文教卫生、科学、社会保障等专项转移支付。

　　当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。专家建议，应适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务，有些可委托地方管理，但资金由中央全额安排；对属于地方支出责任的事务，中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排，对执行新政策有困难的地方，应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

　　冯健说，考虑到“事权”涉及事务的决策权和执行权，在中央与地方之间很难划分清楚，建议党中央、国务院责成中编办、财政部、国家发改委等部门，对科学界定政府支出范围、科学划分中央与地方政府支出责任等进行进一步的专题研究。 据《瞭望》新闻周刊