来源：法制日报
本报记者台建林本报通讯员徐静
在陕西省西安市莲湖区街头，经过一天半的暗访，国家行政学院杨小军教授对这里的城管执法颇为欣赏。
1月15日，在“中国法治政府奖”评选中，莲湖区申报项目“城市管理标准化执法”获得提名奖。这是西部地区唯一获奖的项目。
“四权”分离
2008年年末，西关正街一家商铺的店主在门外张贴宣传品，城管队员巡查到此，直接上前撕毁。双方争执，市民围观，指责汹汹。
这一情形，被莲湖区城管执法局副局长程华碰到，他心里很不是滋味。
莲湖区城管执法局局长牛恺说：“像全国多数城管机构一样，以往莲湖区240多名城管执法队员，每个人都集检查权、调查权、处罚权于一身，处罚标准如"弹簧"，一个占道经营可以罚1000元，也可以罚3000元，罚多罚少，罚与不罚，撕不撕票完全取决于执法队员。演变到最后，甚至造成个别执法者和违法者成为"利益同盟"，造成执法不公。”
如何改变现状？2009年初，莲湖区城管执法局将检查权、调查权、处罚权、强制权相分离，对“四权”实行多个部门链条式管理，实现权力互相监督与制衡。
检查权：由局督办中心统一行使，成立专门的综合检查组，配备照相机、摄像机等取证设备，统一检查、发现并收集违法线索，制成督办单，分批向各中队派遣督办。各中队只能执行督办单派遣的案件，而没有原先的检查权、选择权；
调查权：由各中队按督办任务依法行使；
处罚权：由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使；
强制权：以前主要由城管队员现场行使的处罚权，交由莲湖区法院行使。从而避免因强制而产生“拉拉扯扯、死缠烂打”等易受诟病的现象。
去年6月，莲湖区自强西路一名姓杨的店主把蔬菜摆到门外，城管队员发现后，拍了照片就离开了。后来又有城管队员来继续拍照，还给他做了询问笔录。两天后，老杨收到了莲湖区城管执法局的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚预先告知书》，但他对此置之不理。半个月后，老杨收到了莲湖区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧缴纳了罚款及滞纳金，承认了错误。
莲湖区法院城管巡回法庭负责人翟俊杰说：“有了司法强制，城管执法对象违法成本增加，守法认识提高了。”去年3月以来，莲湖区城管局已移交法院强制执行1200多起案件，90%以上的当事人自觉改正认罚。
阵痛之后
执法中队的空白法律文书被收回，队员手中的处罚票据被取消。习惯了过去执法模式的队员，对新的执法程序多少感到不满、不习惯。牛恺说：“执法部门自我约束，必然会带来很多异议，阵痛肯定是会有的。”
2010年，莲湖区城管执法局将5名拒不执行标准化执法的中队长调离岗位。
标准化执法实施以来，申辩率从最初的近70%降低到目前的30%。从2008年年末至今，莲湖城管执法局共执行结案16000余件，全部由案件审理中心结案归档审查。
在莲湖城管标准化执法实施一年之后，国家统计局西安调查队立项并完成的《标准化执法社会调查报告》显示：同一违法事实重复发生的次数从过去每年150起，到2009年度下降为20起。有94.5%以上的被访者认为，标准化执法开展后，莲湖区市容环境明显好转和有所好转。更为重要的是，公众对城管执法的认同程度得到了提升：
98%的被调查对象支持标准化执法，认为队员两人一组进行照相、取证等规范的执法方式，基本上消除了过去执法中说话生硬、推拉、撕扯等不文明行为；
70%的人认为标准化能够实现公正、透明，所有的被访者都对废除现场罚款票据给予肯定。行风投诉从过去3年平均每年20次左右，到2009年度降至零次，行风得到了根本好转。
标准化执法给执法队伍带来的变化更为明显，规范化的程序、严整的着装、文明的用语使队伍的形象得到了执法相对人的认可，执法阻力减小了，随着队员执法能力和执法技巧的提升，队员的执法信心更强，执法的成就感和荣誉感更强。据统计，有超过93%的执法队员表示，应该进一步推进和完善标准化执法。
专家把脉
杨小军教授认为，莲湖城管将执法过程细化为11个执法环节，执法者各司其职，实现权力运行过程中的有效制衡。集中发现案件线索，集中公开受理行政诉讼和申辩，解决了城市管理三个方面的问题：一是城管加法院的模式，使城市管理效力得到明显提升，基本实现了对城市的长效管理；二是用标准规范执法队员，避免了执法队员胡乱作为，提升政府的形象；三是标准化执法不仅制度公开透明，还主动让服务对象参与到城市管理的过程中。
本报西安2月20日电
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