乡村，行政上升法治下沉

　　如何化解乡村冲突、实现乡村的正义与和谐，最根本的任务是要重新梳理、建构和养护乡村的基本规则体系，而国家主导的乡村基本政治秩序的变迁在其中占据了核心地位。国家要以法律的方式体现自己的存在并实施管理

　　李筠

　　治理意味着包括国家在内的相关各方都享有自身的权威，具有基本的平等地位，通过不断的沟通和协商寻找解决问题的最佳方案，形成一种网络式的交往结构，最大限度地增进公共利益。如果在治理的机制当中各方能够达成彼此具有充足的合法性、高度的透明性、坚实的责任性、及时的回应性和基本的有效性，那么，“善治”总体上就达成了，这是一个动态的不断改进的过程。当今中国乡村的实际情况和“治理”所需的基本条件还有一定的距离，治理是化解乡村冲突、实现乡村正义与和谐的目标模式。

　　中国乡村政治秩序的变迁一直是由国家主导的。这与中国作为后发展中国家的历史际遇和发展路径密切相关。后发展中国家被卷入现代化进程，在国际竞争中要站稳脚跟、谋求发展，国家的作用至关重要，国家对政治、经济、社会的塑造作用格外明显，乡村的变迁也不例外。从传统的乡绅治理到国民党的保甲制度，再到新中国的土地改革、人民公社，再到改革开放的联产承包责任制，乡村基本政治秩序变迁的首要动力都是来自国家自上而下的命令。

　　但“国家主导”并不意味着“国家万能”，国家只是实现了对乡村的有限主导，而没有实现绝对的控制。原因在于国家本身的资源短缺、理性有限以及地方和乡村权威的结构性存在。无论国家是否有控制乡村的意愿，但资源短缺的客观限制导致国家不可能实现绝对的控制；理性有限一方面来自国家不可能对广大乡村了如指掌；地方和乡村权威的结构性存在则导致国家命令执行效果的减损。因而，国家主导的大方向之下，仍然存在着极其多样化的乡村自我演化的空间。

　　总体而言，近百年来在国家有限主导下乡村基本政治秩序的变迁经历了一个“从身份到契约”到“从专制到民主”的进步过程。但中国的变迁具有自身的独特性：从身份到契约的过程中多了一个“单位”的环节，个人经历了一个从传统依附型人格到“单位人”再到现代独立人格的曲折过程；从专制到民主的过程也别具特色，社会主义民主有自身的发展逻辑和实践路径。

　　国家主导乡村基本政治秩序的变迁，大背景是国家在现代化过程中的核心地位。国家本身也需要经历一个现代化的过程，它需要成为一个“反思性的监控体系”，将社会纳入其管理范围，因而乡村被纳入国家的管理实为现代化之必然。否则，仍然是“天高皇帝远”，国家就无法动员和支配足够的资源来进行国际竞争和国家建设。

　　但国家将乡村纳入管理的方式是有讲究的，中央政府对每个村寨的绝对控制，既不可欲，也不可行。而且，现代化本身也会对乡村基本政治秩序造成巨大的冲击，比如市场经济的建立、农民生存和经营方式的改变、“陌生人社会”的逐渐形成、城市化的冲击、传统伦理道德的削弱、宗族组织的衰微、资讯的发达和交往方式的改变等等，这一切都对乡村基本的规则体系构成了冲击，一旦规则体系发生结构性的转型，行为普遍失范在短时间内很难避免，这正是当今中国乡村矛盾层出不穷的重要根源。

　　如何化解乡村冲突、实现乡村的正义与和谐，最根本的任务是要重新梳理、建构和养护乡村的基本规则体系，而国家主导的乡村基本政治秩序的变迁在其中占据了核心地位。那么，国家提供一种什么样的制度基础设施才能引导乡村走向正义与和谐，最基本的思路是行政的上升和法治的下沉，国家以法律的方式而非行政的方式体现自己的存在并实施管理。所谓法律的方式就是遵循法治的基本精神，以平等地保障人权为首要目标，通过规范(尤其是授权性规范)的制定，建构起基本的相关制度。这些制度的核心功能在于保持利益博弈的均衡结构。从价值层面看，是使利益博弈保持公平正义，从绩效层面看，是使利益博弈避免普遍的零结果，从而能够长期持续。当今中国乡村需要尽快完善和改进土地(包括拆迁)制度、乡镇自治制度、地方乡镇权力划分制度，甚至包括中央地方关系制度等等。

　　现代化意味着国家“无处不在”，但国家以裁判的面貌出现，为纷繁复杂的利益博弈提供公正合理的规则，并监督规则的实施，是实现乡村治理和善治最基本的必要条件。公正的法律和制度能够与善良风俗和乡规民约相互衔接，重建和培育饱满的规则体系，积累丰厚的社会资本，从而为化解乡村冲突和纠纷提供坚实的规范基础。进而，国家与乡村能够形成一种治理意义上的相互合作，与其他社会力量一起共同应对和化解现代化所带来的巨大冲击和其他社会问题。

　　(作者系中国政法大学政治与公共管理学院讲师）来源法制网——法制日报)