收费公路乱象 亟待回归公益

文|本刊记者|钟岷源  发自闽南漳州
        近期三件事再次把公路收费问题抛向公众的视野和舆论的风口浪尖。一是《人民日报》刊发7篇来信，并配编后《不合理公路收费吞噬民众利益》，集中反映我国公路收费站点多、收费高、收费乱的问题；二是河南农民时建锋被控偷逃368万过路费被判无期徒刑，随后又启动再审程序，尽管这个“天价过路费案”未有最终结论，但公路高收费现象被关注程度却超出事件本身；三是在今年的“两会”上，一些代表委员仍然与公路收费问题“较劲”。

     全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业就建议对全国收费公路彻底整顿，逐步取消普通公路收费，降低高速公路的收费标准。这些年我国公路建设发展迅猛，尤其是高等级公路四通八达，全国公路网总里程达398.4万公里，仅从2006至2010年间，5年内新增63.9万公里；高速公路达7.4万公里，新增3.3万公里。
      但这同时，全世界已建成14万公里收费公路，10万公里在中国。我国高速公路的95%、一级公路的65%都是收费公路。世界银行发布的一份最新研究报告披露，中国的高速公路通行费是全世界最高的国家之一，高速公路成为“高价公路”。公路的收费乱象一直引发社会关注，民众将“乱收费、乱罚款、乱设站卡”统称公路“三乱”。公路何时不设“拦路虎”？作为公共产品的公路何时回归它应有的公益属性？

     我国高速公路于上世纪80年代起步。那时为了解决基础设施建设制约经济发展的问题，国家加大这个领域的投资力度。然而公路建设具有投资大、建设周期长的特点，虽然改革开放之后公共财政大幅增加，但对于动辄几十亿元的公路建设投资，政府显得力不从心。
     基于“政府财力有限、有效投资不足”等原因，国务院于1984年提出“贷款修路、收费还贷”政策，执行20余年，多渠道融资的收费公路，确实从根本上改善了我国的交通条件。就如交通运输部副部长翁孟勇所说，“中国交通事业在这些年之所以突飞猛进，收费公路政策或可言功不可没。”但问题还有另一面，公路的收费问题一直成为人们争议的焦点。事实明摆着，这些年收费公路发展，并非完全像相关法律规定中所描述的那样以“坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”作为原则，那么，背后的玄机是什么？
   “在中国，称高速公路为‘印钞机’并不为过。每一条高速公路的诞生意味着终身将成为造钱的机器，在幅员辽阔的中国国土上，如果哪一条高速没有收费站，几乎可以认定是天方夜谭。”北京大学法学院教授、博士生导师刘凯湘告知本刊记者。“照理说，高速公路收费，原因就是借贷修路，收费还贷。但这并不能站住脚，因为很多高速公路早已收回投资成本，却仍在收费。有的还将‘政府还贷公路’转为‘经营性公路’，或是变身上市公司等种种花样，不断拉长收费的期限，其本质就是官商勾结，攫取全民的资源。”
     虽是寥寥几语，刘凯湘却点出问题的实质。他接着说，“政府还贷公路”收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。由于“经营性公路”收费期限可放宽至30年，这就给一些地方政府带来了寻租空间——成为地方政府的“提款机”。“收费还贷”就演变成与民争利的工具。
    首都机场高速事实上已成为这方面的“经典”。1993年建成的首都机场高速，总投资11.65亿元，其中贷款7.65亿元。到2005年，收费总计32亿元，至今估计已不少于60亿元，而且将一直收到2022年。另外，上海的沪嘉高速，1988年建成，投资2.3亿元，1995年时，经营该公路7年的公司资产总值就达到18.5亿元，但收费期将至2022年。别以为高速公路收费上缴了国家财政，实际多数进了经营商、地方政府的腰包。
    高速公路的收费理由很简单，但解决问题的过程却很“复杂”。“贷款修路、收费还贷”的原则只适用于收费的开始，不适用于收费的结束。在公路收费问题反复受到“永远还不清贷款”的诘问中，我国公路投融资体制改革也再次面临一个新的瓶颈。