第一时评：四千万“事业人” 的改革

　　主持人：第一时间、共评时政。各位网友大家好，欢迎收看第一时评节目。近一、两年事业单位的改革一直是很多人关注的焦点话题，近日，据《瞭望》新闻周刊最新了解到的权威信息显示，高层已就推进事业单位分类改革作出了全国性的整体改革部署，目前改革时间表已经最终敲定。这标志着涉及包括离退休人员在内的四千万“事业人” 的改革，已经正式拉开序幕。

　　   我们今天请到演播室的嘉宾是：中国人事科学研究院公共管理研究室主任 柏良泽研究员，来针对以上问题和广大网友展开深入探讨。柏主任您好！

　　柏良泽：您好，各位网友好。

　　   主持人：最近看到很多媒体报道说，这次事业单位改革的时间表已经确定，具体是说：在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，将形成新的事业单位管理体制和运行机制。从1992年提出事业单位分类改革的目标算起，我国的事业单位改革已经走过了19个年头。对于这份刚刚出炉的时间表，您做如何评价？

　　柏良泽：事业单位改革，应该说从1980年代中期就开始了。刚才你讲到，1992年提出对事业单位实行分类改革，在这之前，实际上事业单位改革已经启动了。那一段时间事业单位改革的主要任务是减政放权，即给事业单位更多自主权。1992年提出建立社会主义市场经济体制目标，与这个目标相适应提出事业单位分类改革这样的思路。分类改革的思路提出以后，国家包括编制、人事、科技、教育、卫生等部门，出台了很多文件，包括1996年出台的《关于事业单位机构改革若干意见》，1999年出台过《关于科研机构改革的实施意见》。从中编办的角度，结合行政体制改革，不断对事业单位改革做出部署。各个部门、各个行业的改革也在进行，包括科研机构医疗卫生机构、学校的改革都在进行。

　　应该说，改革探索是不断在进行着的，并不是说今天事业单位改革才提上日程。在分类改革总的思路指导下，其实事业单位改革做了很多探索。比如说在结构性的改革上，按照事业单位的分类，把从事生产经营活动的事业单位转成企业，叫做转企改制。有一些从事生产经营的事业单位，有的也转成叫做“非营利机构”。在近二十年的时间里，事业单位的改革基本上是按照分类改革的路子在走。分类基本上按照现有事业单位功能进行，一类是从事生产经营活动，叫生产经营类，一类是承担行政职能的，叫行政管理类，还有一类就是从事公益服务的，一般叫公益类。实际上从事生产经营活动的事业单位转企改制，从1995年就已经开始了，陆陆续续的包括一些文化产业单位，还有科研事业单位，具备向市场的能力、资源能够通过市场配置的单位先后几批进行了改制，这是结构上的改革。还有事业单位内部管理也在进行改革，包括事业单位人员聘用、岗位管理、收入分配、养老保险等等，这些方面都在进行着改革。应该说，改革取得了一些明显成效，但是改革也有一些问题。这些问题主要是事业单位在功能定位上不是很清楚，政府和事业单位之间的关系还没有理顺，事业单位的机制还不够灵活，提供公共产品的能力还有限，方式还比较单一，关于事业单位的改革措施还不能完全到位。

　　   在这个背景下，推进事业单位整体性的改革，应该说早就已经提到议事日程了，我记得在2004年时候已经开始要研究总体性的事业单位改革的文件。经过这么多年研究、论证，目前中央对分类推进事业单位改革有了一个总体的部署。

　　   刚才提到时间表的问题，这个时间表无非两个时间段，一个是到2020年我们要建立比较完善的事业单位管理体制和运行机制。比较完善的体制机制的基本标志是功能明确、运转高效、治理完善和监管有力。这个时间表的确定，跟我们市场经济体制改革的目标节点实际上是相一致的。我国经济体制改革到2020年建立比较完善的市场经济体制。

　　   刚才提到的问题主要是在最近五年的阶段性目标，到2020年这个目标是一个总体的目标，事业单位改革阶段性的目标就是到2015年事业单位改革要做些什么事情？我们国家对未来五年怎么走？也做了一些部署。未来五年是一个很关键的时期，要按照事业单位分类改革这样一个总的思路实现阶段性目标。事业单位改革，分类是基础，因为现有事业单位非常庞杂，要想改革就要进行分类，在分类的基础上，从事生产经营活动的，还有承担行政职能的事业单位要完成分类改革。生产经营类事业单位要实行改制，按照企业管理方式进行经营，建立现代的企业制度。承担行政职能的也要进行改革，改革方向是，如果是一个整体性的机构，事业单位整体上承担行政职能的，应转为政府机关。有部分行政职能，如果可以归到政府部门去就归到政府部门中去。与此同时，公益类的事业单位在这五年里主要要加强法人治理结构、人事管理、收入分配、社会保险等方面改革，还要进一步完善国家财政政策及事业单位编制管理规则。

　　   在这五年里，要完成对三类事业单位分类改革任务。除了三类事业单位分类改革之外，还包括管办分离的问题。什么叫管办分离，即办事业单位主体和管事业单位主体要分离，要做这些工作。还有完善事业单位法人治理结构，这都是今后五年要做的一些事情。

　　主持人：那么这次事业单位改革跟之前所有的（事业单位）改革相比，最大的亮点在哪里？

　　柏良泽：可以从几个方面说，一个是提出了事业单位改革的总体目标和阶段性目标，这是明确了的，即刚才所说的时间表。第二个改革的思维比以前更加明确了，这里最重要的是提出以分类改革为基础，以创新体制和机制为核心，这是一个很大的亮点，改革的思路更加明确了。第三，改革的措施更有系统性，对承担行政职能，对从事生产经营，对从事公益服务的事业单位都做了比较系统的、原则性的部署。三类事业单位改革，怎么改？朝哪个方向改？三类改革过程中的遇到具体问题的部署，应该说是比较系统性的。

　　还有一点是改革的层次更加清晰了。实际上理解事业单位的改革，应该从两个层次来理解。一个是现存的事业单位分成三大类，这个改革就是刚才说的要进行分类改革，分类改革按照事业单位特性采用不同的改革方式和改革路径。事业单位改革，还应该有一个层次，即对继续保留在事业单位序列的单位进行新的制度设计。将属于承担行政职能的事业单位转为政府部门或者是部分职能划给政府部门，将从事生产经营的事业单位转企改制之后，剩下留在序列的事业单位深化改革问题，在总体部署中也占有重要地位，而且比较细化。以前在讨论事业单位改革的时候是笼统讲事业单位，实际上事业单位是一个异质性很强的组织群体，各种性质的单位都归入事业单位的名下。笼统讲事业单位改革最后达不到事业单位新的制度设计的目的。现存事业单位改革方向明确了，在此基础上对继续留在事业单位序列的公益性事业单位作进一步的制度安排，改革的层次更加清晰了。

　　   事业单位改革我们现在有了一个蓝图，事业单位改革目标、原则、思路、措施都比较明了，一看就知道要怎么改，改革涉及哪些问题。但是下一步改革事业单位其实有很多事情要做。比如一些配套性的文件还需要陆续地出台，比如说我们讲到的政事分开、管办分离，实现这些要求需要一些有效的形式，下一步必须要去探讨。比如说管办分离，现在北京海淀区，上海、无锡、潍坊他们做了一些探索，但是现在这个探索基本上还是一个粗线条，还不够精细。比较一致的对指导全国事业单位实行管办分离的指导性文件，可能下一步还需要出台，还需要进一步研究。

　　   再比如，关于事业单位法人治理结构问题，这也是改革措施之一。像高等院校、科研机构，还有公立医院这样的单位治理机构到底怎么来建立和完善，这涉及到事业单位内部的各种参与管理的主体，主要是权力机构、执行机构和监督机构。这些机构之间怎么去建立一种制约关系？怎么更加高效、协调地来运转，实际上这也是需要下功夫做的。

　　   还有事业单位收入分配制度，社会保险，这些都要有配套的制度并加以实施。

　　   主持人：我们有一组大概的数字统计，在中国，事业单位的总数量是126万，正式员工3000多万，另有900万离退休人员，总数超过4000万人，这个数量非常庞大。这次分类改革据说是“甩掉两头、留下中间（中坚）”，以后指的事业单位就指公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。这是否意味着在新一轮的事业单位改革中，一部分人将获益，而另一部分人的利益可能会受到损害？

　　柏良泽：准确的数字因为口径不一样，大体上可以说事业单位有120多万，三大类都算在里面，指现存的事业单位。刚才你说的大概4000万人，包括离退休人员，这是一个大概数字。”甩掉两头，留下中间”，我不太同意这个提法。用“甩掉”这个词儿不太恰当，不是甩掉谁，也不是保住谁的问题。

　　你刚才说的利益问题，一部分人利益可能受损，一部分人可能受益，对这个问题，一般的理解改革都是权力的调整，利益的调整。但是恐怕现在有了一个问题，我们好像对改革都有一种恐惧心理。先入为主地认为改革以后就要动了谁的利益，少数人可能要得到多的利益，多数人可能会失去利益。其实这些问题不能这么简单地看。国家对事业单位改革的总体部署，首先强调以人为本，这是第一个原则。另外现在社会倡导的公平公正，我想事业单位改革的时候，也贯穿了这样的原则。不光是事业单位改革，其他各种改革也是贯穿了这个原则。

　　事业单位刚才说那个数，我还可以给你两个数字，一个是在现有事业单位中专业技术人员，占事业单位总人数即目前的3000多万人的67%。事业单位由专业技术人员、职员和工勤人员构成，但是事业单位中的大部分是专业技术人员。而且，事业单位中的专业技术人员占我国全部专业技术人员的44%，即将近一半专业技术人员在事业单位。专业技术人员是我们国家宝贵财富，我国去年出台了关于人才发展中长期规划，人才优先基本理念已经提出来，包括人才开发优先，财产支持优先，包括制度创新方面的优先。这么多专业技术人员在事业单位里面，不管将来这些专业技术人员所在的单位是转成企业了，还是归到政府机关，专业技术人员的地位和作用没有变化，依然是国家的宝贵财富，改革过程中应该充分考虑到他们的利益。按照是公平公正原则，保护所有人利益应该是改革的宗旨。

　　如果分析来讲，一部分人受损，另一部分人受益，现在这个问题应该是不成立的。比如行政类的事业单位划归变成机关，人员成了公务员了，享受的是公务员待遇。从规范的意义上讲，这些人待遇并没有降低。当然，目前有部分承担行政职能的事业单位机制比较灵活，收入来源比较多，收入可能比机关要高。但是，如果我们制度是规范的话，承担行政职能的事业单位归入行政机关序列，这些人员的利益不会受到什么损失。

　　   关于生产经营类事业单位人员的利益问题，刚才说1995年开始事业单位转企改制改革，有很多从事生产经营活动的事业单位改成企业了。从这些改制后单位的效益来看，很多都是有较大提升的。转企改制之后单位的活力提升了，效率也提升了，积极性也提高了，这样的例子有很多。即使经营类的事业单位转变成企业，如果说这种转的初衷是为了激发这个单位的活力、效率和积极性，如果操作得好的话，这一部分利益也不会受到损害。

　　主持人：有可能为事业单位的发展创造更大的利益空间。

　　柏良泽：对，有可能创造更大的利益空间。事业单位转企改制后还应该有相应的过渡期，在这个过渡期间，事业单位原来享有一些税收的优惠政策继续享有，原有的正常的事业费照拨，等于这个阶段国家还是扶持。在过渡期内，虽然按照企业化方式经营，但是原有的一些待遇国家还会继续保持一段时间。关于退休人员、离休人员，关于社会保障制度都应该有比较细致的安排。这是我们讲的经营类的转制企业。

　　   另一部分就是公益类这一块继续保留在事业单位序列。现在国家对事业单位的财政投入逐年加大，事业单位数量变少了，财政投入力量更集中了，财力投入可能要更加加大。因此，不能简单地说哪一部分人利益受损，哪一部分人获益。

　　   主持人：主持人：我们现在看到按照这份时间表上面设定的是，2015年前，承担行政职能的事业单位将转成行政机构。这类事业单位回归行政机构之后，是否会突破机关人员的编制限制，是否会给地方政府带来新的财政压力？

　　柏良泽：这个问题很有意思。现在事业单位我刚刚说它种类很多，有些事业单位本来就是行使行政职能的，就应该在政府序列内，比如我们国务院的一些直属事业单位，如保监会、银监会、证监会、电监会，都在行使行政职能，但是它们现在还属于事业单位的序列。下一步改革，如果它回到政府机关的序列，并不增加财政压力。因为这些单位的人员目前虽不占行政编制，但是行使行政职能，工资福利由国家财政负担。改革后，机构属性变了，编制序列变了，但是并不增加财政的负担。

　　   另外，我们现在事业单位里面有很多事业单位是行使一些行政职能、人员是参照公务员进行管理的。参照公务员进行管理，没有行政人员身份，不占行政编制，但是工资福利也是由国家财政负担的。所以，这一部分人由事业编制转成行政编制，但是支付的工资福利还是由国家财政支付的。这一块不会对财政形成压力。原来是他本来就是应该是行政机关的，我们原来把它放在了事业单位序列，本来应该是政府序列，回归只是编制序列变了，但是还是国家支付工资福利，还是财政负担。

　　   还有一个观点，现在有些人老是过分地强调行政编制的问题，过分关注增加行政编制是否增加了财政负担问题。刚才第一个问题你提到事业单位人员规模庞大，实际上这个问题也值得分析。实际上我们应该建立有效政府，政府应该是有效的。我们不应该光说编制是多还是少，重要的是看政府是否是有效的，政府要想有效必须要有一定的编制。从我们统计数字来看，我们国家现在整个包括财政供养人员这一块，包括党政机关，现存事业单位人员肯定要有五千多万的规模。据我们统计分析，我国财政供养人员与人口总量的比例是1：26，这个比例其实也比很多国家要低。如果我们放小口径的话，从公务员这个序列跟国外比，这个比例会更低。我们现在包括七大机关在内的公务员总数与人口总量的比例是1：111。美国是1：15，英国是1：24，日本是1：50，从这个角度来说，我们等于111个人里面有一个公务员，远低于很多国家。

　　   如果从加强社会管理和公共服务这个角度，政府机关这一块，应该说不要拘泥于人员控制编制的考虑，要从有效政府的角度考虑问题，即从有效实施社会管理的角度，有效提供公共服务角度考虑问题。况且，我们在事业单位改革的过程中，有些是不增加财政负担，即使通过这个改革增加了财政负担，只要有利于管理，有利于服务，也是值得的。

　　   主持人：网上有这样一个观点说，如果2015年前，把从事生产经营活动的事业单位也要转为企业，这个时候要注销事业单位，核销事业编制，那在这个过程中，会不会形成一批新的“下岗职工”？

　　柏良泽：可以这样理解，注销事业单位，核销事业编制，并不意味着人员下岗。事业单位改革三类要用不同的改革方式来改革，生产经营类的事业单位转为企业，原来是事业单位的职工，现在成了企业的职工。如果是承担行政职能事业单位回归到政府机构序列，实际上成为公务员了。并不是说事业单位改革过程中就必然出现“下岗”这样的问题。

　　主持人：是不是要更加客观，更加良性地来看待这个改革，改革当然最终是向一个好的方向发展的。

　　柏良泽：改革的目的是提升事业单位活力、效率和积极性，使政府、事业单位的功能更清晰，职责更清晰，更好的履行自己的职能。事业单位改革最终目的是为了给社会提供更良好的服务。我们在改革的过程中，转制之后不是下岗而是转岗，这是认识问题的一个层面。

　　   另外，现存的事业单位本身早已不是铁饭碗，本身实行聘任制，如果没有完全履行合同的约定的义务，实际上也是可以解除合同的。现在事业单位的职工转企改制之后成为企业的员工，企业实行劳动合同制，过去的“铁饭碗”早就不存在了，现存的事业单位转为企业之后，也要按照企业劳动合同进行管理。

　　主持人：不排除在事业单位里面还是会存在一杯茶，一张报纸呆一天这种现象。

　　柏良泽：目前，事业单位实行聘用制，企业实行劳动合同制，现在党政机关还在实行聘用制公务员制度，深圳等一些地方搞的范围还很大。无论是机关也好，事业单位也好，企业也好，原来的“铁饭碗”实际上都没有了。

　　   主持人：早就该抛弃“吃大锅饭，稳定一辈子”的这种思想了。我们还看到公益类事业单位将在改革中被保留下来，但也要进行分类，并根据分类不同，实行不同的政策。其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，被划入公益一类，将强化其公益属性。这是不是意味着这些机构以后将获得更多的财政保障？

　　柏良泽：其实，在2003年“非典”前后，事业单位改革理念有很明显的变化。在2003年之前我们更多强调事业单位规模大、财政负担重的问题，或多或少有“甩包袱”那种想法，总是设法减少事业单位财政投入，让它变成企业，有时是按照企业改革的路子来考虑事业单位改革的问题。但是2003年以后，事业单位改革实际上在方向上做了很大的调整，更加强调的事业单位的公益性质，更加注重对事业单位的财政投入。2003年至2009年，我们国家对事业单位财政投入一直在增加。比如说教育的经费，还有科技的经费，还有文化事业方面的财政投入，都增加了20%以上。在卫生方面增加更多，有接近30%的增幅。将来属于事业单位系列里的是公益类事业单位，这一块肯定要更加大投入。只不过在资金投入的方式上，还有资源配置上要更加合理。现在有很多地方实际上投入在增加，但是在资源配置上还存在问题，比如对一些关键性、基础性、前瞻性的研究投入明显不足，平均主义的撒胡椒面的投入方式还比较普遍。

　　   主持人：通过前一段的绩效工资改革，目前义务教育学校的老师、公共卫生和基层医疗卫生事业单位医生的待遇已经有了提高，但他们对于改革会降低事业单位养老水平仍有所担心。这次改革后，事业单位职工退休以后的待遇会降低吗？会降低多少？这是大家比较担心的。

　　柏良泽：收入分配是事业单位改革的重要内容，养老金肯定是收入分配里面的一个内容。事业单位改革以后，事业单位人员的待遇会不会降低？仅仅从事业单位改革的角度来理解恐怕还不行，实际上这个问题涉及不同群体间的收入分配关系，即涉及事业单位工作人员群体、机关公务员群体、企业员工群体等各种群体之间的平衡比较。事业单位人员的待遇会不会降低，可能单靠事业单位改革本身解决不了的。必须要统筹考虑整个收入分配格局问题，要把事业单位人员收入分配问题纳入整个收入分配改革整体中考虑，这样才能够统筹协调。考虑事业单位人员待遇会不会降低问题，就是考虑各种利益之间是不是平衡的问题。平衡还是不平衡，必须放在整个社会收入分配制度改革问题之中，因此，单靠事业单位改革是解决不了问题的。对收入分配问题，现在国家正在准备出台类似推进事业单位改革的整体性、指导性、战略性的部署。恐怕这个工作比事业单位改革更难，也更复杂。

　　   主持人：不知道我理解得对不对，我们现在是不是不能片面地下一个断定说，事业单位改革一定会降低事业单位退休人员的工资？

　　柏良泽：这样下断定是片面的。可以这样讲，事业单位收入分配的制度改革一定要纳入整个的国家的收入分配制度改革大框架中去，这是一层意思。第二层意思，单靠事业单位改革解决不了事业单位人员收入分配问题。推进事业单位改革之后，人员退休待遇就降低了，这样判断是片面的。

　　   主持人：此次改革后，纯公益类的事业单位，将由政府出资保障，不再允许其存在经营性活动。现在长期难以解决的义务教育阶段“择校费”会不会被叫停？

　　柏良泽：实际“择校费”一直是叫停的，是不允许收择校费的，一直是这样的。义务教育阶段政策上是不允许收择校费的。义务教育机构属于公益一类，经费由国家财政保障，不允许从事经营性活动。但是择校的问题，不是事业单位改革就能解决的问题。择校的问题本质在于教育资源的不均等，我们东部地区，西部地区、中部地区，同样的初中，从师资、设备、环境差得很多。即便同一个北京市内，有市重点、区重点、普通校的区分。即便同样是市重点，市重点和市重点之间也不一样。教育资源配置不均等，加上优质教育资源有限，大家都想上好的学校去，择校费就难以真正取消。总的来说，择校费的问题，不是简单通过事业单位改革就能解决的，需要通过公共服务均等化的途径解决问题，这是更高层次的问题。

　　   主持人：普通高等教育机构、非营利医疗机构被划入公益二类，这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入。这会给民办医院、民办学校的生存发展更广阔的制度空间吗？

　　柏良泽：这个问题是两个层次的事情。一个是公益二类，普通高等教育机构，非营利机构，这一类机构是国家在经费上实行补助，这一类事业单位它还有一定的收入，比如高校有学费的收入，医院也还有诊疗收入。在财政支持上，公益二类区别于公益一类，公益一类经费实行财政保障，公益二类有一部分经营性收入，一部分政府要进行一些补贴。可以说，事业单位改革，给民办医院和民办学校生存发展提供了更多的空间，事业单位改革总体部署里面重要内容就是鼓励民间力量来提供社会服务，提供公益性社会服务。民间力量提供公益服务这种政策在很早就有的，1996年就已经有了。当时出台了《关于民办非企业单位登记条例》，民办非企业单位可以从事科学、教育、文化、医疗、卫生事业，民间投资、非营利性的、提供社会服务，是这种组织的基本特征。从那时候起，我国已经非常鼓励民间社会服务机构的发展。

　　   随着事业单位改革的不断深入，应该更加鼓励民间力量参与发展社会事业。实际上多数人理解，对民间组织，政府就不需要投入了，这是一个误区。国外不光对公共部门实行财政投入，对民间公益组织，政府也要提供财政补贴或购买服务。今后，政府不光要对政府举办的事业单位提供财政支持，也应该考虑对一些民办的医院、民办的学校，政府也要进行一些财力支持。这样，民间组织的发展空间应该说更大。

　　主持人：非常感谢这一期我们的柏主任做客演播室针对事业单位改革做了非常详细的评述，感谢您的观看，我们下一期再见，谢谢您，谢谢柏主任！

　　柏良泽：谢谢！