来源：法治周末
一个拟投40多亿元、年产60万吨，曾得到满洲里市政府大力支持被称作“立市项目”的煤制甲醇项目，在华能满洲里煤化公司投入2.6亿元资金后，却于2009年悄然停建。不仅如此，《法治周末》记者调查发现，该项目还存在涉嫌审批违规和非法占地等问题。
内蒙古自治区满洲里市扎赉诺尔区西郊，前期已投资2.6亿元的华能满洲里煤化工有限责任公司“煤制甲醇”项目，于2009年9月悄然停工至今。
一位牧羊人告诉《法治周末》记者，煤制甲醇项目是2008年秋开始动工建设的。“当时场面非常红火，各种大型机械及运输车辆忙碌在工地上，甚至晚上也不休息。不知为什么，2009年入冬前突然停工，到现在也看不到复工的迹象。”
《法治周末》记者看到，新建的“重化工基地”空旷辽阔，落地企业寥寥无几。基地西部矗立着一座巨大的铁制门牌，疾风吹过，包在外面的铁皮“啪啪”作响，已有多处被风剥去，裸露出里面的铁架。门楣上剩下几个字———“华能满洲里煤化工年产180万吨甲醇制60万”。
门牌向北，分散着一些楼房以及车间建设的雏形。有的刚露出地面，有的不足两层楼高。一根根锈迹斑斑的钢筋刺向天空。
煤制甲醇项目的前生今世
华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目，最初由当地企业扎赉诺尔煤业有限责任公司申报，2005年得到内蒙古自治区发改委备案通知---内发改工字(2005)1769号文件。但由于资金影响，项目始终没有实质进展。
2007年年初，华能呼伦贝尔能源开发有限公司收购扎赉诺尔煤业公司后，才重新启动煤制甲醇项目。
2008年4月，征得内蒙古发改委同意将备案延期后，华能呼伦贝尔能源公司专门成立了华能满洲里煤化工有限责任公司，具体负责煤制甲醇项目的建设。
2008年7月31日，华能满洲里煤化工公司年产60万吨的煤制甲醇项目正式开工。该项目拟投资40多亿元。
华能满洲里煤化工公司在煤制甲醇可行性研究报告中称：本项目作为华能集团公司第一个进入实施的煤化工项目，是华能集团公司开始对煤炭资源开发利用的重要举措，本项目的建成极大地增强了企业的抗风险能力和市场竞争力，使企业进一步做大做强，将对华能集团公司和中国的煤化工行业产生深远的意义。如按每吨2600元计算，煤制甲醇项目建成投产后，7年可收回投资。
然而，在煤制甲醇项目筹备的几年间，国家关于煤化工项目建设的紧箍咒始终在念。
2004年7月16日，国发(2004)20号文件《国务院关于投资体制改革的决定》中，《政府核准投资项目目录》能源煤炭项目明确规定："煤炭液化，年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。"
2006年7月7日，国家发改委又下发了《关于加强煤化工项目建设管理，促进产业健康发展的通知》，明确规定："国家将制定煤化工产业发展规划，在规划编制完成并得到国家发展改革部门确认之前，暂停核准或备案煤化工项目……各级投资主管部门应暂停煤炭液化项目核准。"第九款："一般不应批准年产规模在100万吨以下的甲醇项目。"
华能满洲里煤化工公司年产60万吨的煤制甲醇项目，便是采用煤间接液化技术。
2009年9月26日，国务院批转发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，再次发出警告："近年来，一些煤炭资源产地片面追求经济发展速度，不注重能源转化效率和全生命周期能效评价，盲目发展煤化工。传统煤化工重复建设严重，产能过剩30%，在进口产品的冲击下，2009年上半年甲醇装置开工率只有40%左右……若不及时合理引导，势必出现'逢煤必化、遍地开花'的混乱局面。"
2009年9月底，华能满洲里煤制甲醇项目停止建设。华能呼伦贝尔能源公司有关人员说："项目停下来是市场原因，与国家产业政策无关。"
华能满洲里煤化工公司总经理杨德敏对《法治周末》记者表示："我们的审批手续是最完备的，符合国家投资产业政策。"
"2008年下半年，甲醇市场行情奇好，价格一路上扬，最高达到4000元一吨。哪知我们煤制甲醇项目开工建设才几个月，甲醇价格暴跌，2009年跌至每吨1800元左右，且市场持续疲软。这就意味着投产即赔钱，所以建设不得不停下来。此时，基础建设已投入资金2.6亿元。"杨德敏说。
但是国家发改委相关人士告诉《法治周末》记者：煤制甲醇属于国家投资主管部门调控的煤液化项目，不能仅凭备案就可开工建设。
延伸项目转嫁风险
"中国是贫油国家，煤炭资源相对较丰富，煤化工产品替代石油产品是必然趋势。但由于大家一哄而上，造成甲醇产能过剩。市场低迷，前景模糊，停下来是为了寻找合作伙伴来分担风险。我们已和上海重工实业投资公司达成合作框架协议。"华能呼伦贝尔能源公司新闻中心马主任说。
杨德敏称，华能集团在煤化工项目发展上经验不足，技术力量欠缺，而上海重工所属企业有成功的范例。合作后，上海重工将控股，占有70%股份，项目也将由煤制甲醇延伸为高附加值的转制烯烃(聚丙烯)。
据知情人透露，华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目建设开工之初，为提高产品附加值、增加抗风险能力，就已开始运作煤制甲醇转烯烃项目的审批手续，并打出了年产180万吨甲醇转60万吨烯烃的牌子。但上报国家发改委后没有批准。
2009年3月，华能满洲里煤化工公司将烯烃产能降低为20万吨，再次上报满洲里市经济局和满洲里市发改委，得到的答复是：可以开展市场调研、技术论证等前期工作，未得批复不得开工建设。
杨德敏告诉《法治周末》记者，甲醇价格下滑，打破了仅靠生产甲醇就可盈利的设想，华能满洲里煤化工公司与上海重工实业实现合资后，必须发展甲醇下游产品烯烃才有出路，可煤制甲醇转烯烃要求的技术含量很高。像大唐内蒙古多伦煤化工有限责任公司年产46万吨煤制烯烃项目，当初预计3年建成，现在已经70个月了还不能正常生产，投资也大大超过预期。我多次到多伦调研，(原因)主要是技术问题，而华能在煤化工方面所欠缺的也是技术。
事实上发展煤制烯烃项目，除了杨德敏所谈的技术问题，还有国家政策的限制。
国家发改委在2011年3月23日下发了《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，提出"进一步加强煤化工项目审批管理，不得下放审批权限，严禁化整为零，违规审批。在新的核准目录出台之前，禁止建设以下项目：年产50万吨及以下煤经甲醇制烯烃项目……"
对此，杨德敏说："我们会想办法得到国家有关部门批准的。"
内蒙古发改委产业协调处副处长高金辉在接受《法治周末》记者采访时说，目前我国煤制烯烃项目正处在示范阶段，技术还不够成熟，华能满洲里煤制烯烃项目不可能得到批准。
国家发改委产业司副司长李宁宁也强调，今后3年原则上不再安排新的试点项目。
在满洲里，对于华能满洲里煤化工公司的煤制甲醇项目，无论普通民众还是政府官员都颇有微词："一个投资数十亿元的重大项目，竟然经不起一年的考验，导致两亿多元资金扔在那里。""地方政府无论在土地、道路以及办公等方面都给予了华能煤制甲醇项目极大的支持，项目说停就停了，让政府很没面子。更像一出闹剧。"
部分建设用地属非法占地
《法治周末》记者看到一份2008年4月14日，满洲里市扎赉诺尔区政府会议纪要，其主要领导在常务会议上强调：“华能满洲里煤化工项目是我区实现资源转换，延伸煤炭产业链条，增强经济实力的重大立区项目，必须举全区之力帮助企业解决各方面的困难和难题。”
杨德敏也坦言：“地方政府确实给了我们很大支持。”
但是，煤制甲醇项目建设所占草场承包人之一的王某告诉《法治周末》记者：“他们连个招呼都不打就开始施工，我只好躺在挖掘机下阻止，最后政府答应800亩草场赔偿8.6万元。这块草场涉及我们3家牧民，听说另外两家也是政府出钱摆平的。”
华能满洲里煤化工公司建设用地分为主厂区、铁路专线和水处理厂三部分。《法治周末》记者看到，该公司上报内蒙古自治区建设厅文件和项目工程定位放线验收记录显示：主厂区占地约164公顷(2460亩)，而得到政府批准的只有310003.97平方米(465亩)；铁路专线占地59185平方米为无偿划拨土地；水处理厂已完工，占地320多亩，无批准手续。
记者在扎赉诺尔区招商部门询问招商引资的优惠政策时，一位领导说，土地、税收等方面有不同程度的优惠。土地出让费是每平方米144元，最低只收需上缴自治区国土厅的每平方米24元。但办理土地出让手续时必须全额交足，我们不能违反土地政策，然后找个其他理由退给你。
杨德敏也承认，华能满洲里煤化工公司享受扎赉诺尔区政府的土地优惠政策，即每平方米实际缴纳出让费24元。但对于未办手续多占的近2000亩土地，他表示：“没占那么多，只是平整一下，下雨出水方便。”
满洲里市国土资源局扎赉诺尔区分局副局长李树成告诉《法治周末》记者，由于建设用地指标所限，所以当年只给华能满洲里煤化工公司批了465亩土地。项目建设开工后，分局执法人员和满洲里市国土局执法人员曾一起到现场监察，发现了非法占地问题。当时由满洲里市国土局执法监察大队向煤化工公司发出处罚决定书，后面情况就不清楚了。
对于煤制甲醇项目铁路专用线划拨土地的法律依据，李树成在该处土地档案翻阅良久，也未查到。他说：“企业来投资，领导要求照顾，我们没办法。但领导不会有书面东西，出了事谁办谁负责。我记忆中这块土地的划拨是‘沾了点边’，好像国土资源部《划拨用地目录》上有。”
李树成打出一份《划拨用地目录》，指着第三条说：“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供使用权。煤化工用煤，不是能源吗？”
但《法治周末》记者看到，第三条的后半段是这样描述的：以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目应当以有偿方式提供土地使用权。而且在列出的划拨细目中，也没有煤化工建设用地可以划拨的只言片语。
4月12日，国家发改委公布了《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，对煤化工领域作出了严格的限制。通知指出，由于部分项目重复引进未经验证的技术，致使建成后不能正常生产，巨额资金投入不能发挥效益；有的项目盲目上马，产品缺乏竞争力，市场开发滞后，如全国甲醇装置开工率只有50%左右，二甲醚装置也大量闲置，相当一部分企业面临破产倒闭。
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