来源：南方日报
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| CFP供图 |
南方日报记者 戎明昌 翟永明 赵杨 通讯员 林晔晗 龙建全 罗芸
●下瑶村乱象环生，肇庆市端州区委、区政府使出了浑身解数：下瑶村村支书一度由副镇长兼任。村委会换届选举，派出所抽调干警在附近酒店架起望远镜，防暴队员全天候待命……区、镇领导仿佛在“炸药包上跳舞”。
●“法官驻村”维稳的做法未必能够推广，但驻村法官以村民对自身权利的关切为着眼点，以规范村委会的权力和村民的权利为切入点，以依法化解村民矛盾、保障村民权利为路径，寻找治乱良方的做法，却是可以广为复制的。
“肇庆第一村”！“乱象环生第一村”！“由乱到治第一村”！
种种叫法，说的都是肇庆市端州区下瑶村。7年来，端州区下瑶村通过“法官驻村”的模式，成功地由乱到治，走出了一条社会管理创新的新路。法官进驻下瑶村为什么能有这样的效果？“法官驻村”的模式能不能复制？这一模式对村级治乱、基层治理有什么借鉴意义？记者就此展开调查。
乱象环生的“肇庆第一村”
下瑶村地处肇庆市核心区域端州区北端，毗邻著名的七星岩景区。近年来，这个盛产端砚的城区，始终是肇庆农村经济发展的排头兵。由于特殊的地理位置，下瑶村是肇庆的商业旺地，最高峰时村集体年收入近亿元。当地人形容说：市在区里，区在村里。由此下瑶村被称之为“肇庆第一村”。
但2005年之前，下瑶村出名的却是“乱象环生第一村”。
首先是治安乱。与大多数的城中村一样，下瑶村外来人口多，社会治安差，吸毒、打架、毁坏公私财物等违法犯罪现象时有发生。端州区政法委书记王炳新说：“中国城市化建设高速发展带来的各种影响，城中村经济发展过程中出现的各种问题，在下瑶村几乎都能找到影子”。
其次是村“两委”换届选举乱。下瑶村所在的街道办事处主任黎雄炘说，每3年一次的换届选举，对镇街政府来说都是一次严峻考验。“支持派、反对派、助选团……这些在台湾地区领导人选举中剑拔弩张的情景，在下瑶村都可以看到。”2002年曾发生过打烂票箱、破坏选举的事件，2004年底更是升级成暴力刑事犯罪，村支书被免职，7个村民因此被判刑。
第三是干群关系乱。村委会与村民、村民与村民之间关系紧张，群体性事件时有发生，村民经常上访，村干部疲于应对，人心涣散互相猜忌，村集体经济无力发展。
为了治乱，肇庆市端州区委、区政府使出了浑身解数：下瑶村村支书一度由副镇长兼任。村委会换届选举，派出所抽调干警在附近酒店高层架起望远镜，防暴队员全天候待命……但是，下瑶村依然乱象环生。区、镇领导仿佛在“炸药包上跳舞”，不知道什么时候会“爆炸”。
“给法官的任务就两个字：维稳”
从2002年开始，端州区委开始着手成立专门工作组治理下瑶村“三乱”问题，对下瑶村实行了“点对点”、“一对一”的管理和指导。
“两委”换届选举，工作组做足了功课：工作人员全部撒在投票一线做现场维护工作，专题广播喊得震天响，宣传画和条幅满天飞，但工作组的热情也很容易被“误读”。村民不理解的情绪仍然弥漫了整个选举过程，一个候选人的小名是啥都要争上半天，恶意破坏事件还是一再发生。端州区委、区府在实践中逐渐领悟到两个字：依法。要更有效地疏导民意，要引导村民正确用好手中的权利。
2005年，借广东省委组织的“十百千万”干部下基层驻农村，深入推进固本强基工程的东风，端州区委把“最难啃的骨头”给了端州区法院，要求派出最得力的干警到下瑶村。王炳新说：“我们把根治下瑶村乱的‘宝’押在了法院身上。”
“我给赵法官的任务就两个字：维稳。下瑶村的经济发展稳定前景看好，稳定非常重要。”端州法院院长傅新华告诉记者，村民在乎自己的“利”并无不当，制度不健全、管理决策不透明、村民参与度、知情度很低、民主权利未兑现才是导致出现问题的主因。这好比是法院在判决后释法明理工作没有做到位，当事人不理解法院判决而到处闹事上访是一个道理。法官驻村，对城中村依法治乱是一个很好的有利条件。
“院长给我的命令是长期驻守，为了方便开展工作，我被任命为下瑶村党支部副书记。一个只干活没有薪酬的职位。”2005年1月，赵承杰作为首名“驻村法官”进入了村民的视野。
法官驻村见证法治力量
赵承杰给下瑶村开出的第一剂药方是健全制度：“开支两万元以上必须经村民代表大会同意，这是我协助村委明确的第一条规定细则。”
细则出台后，村民开始认真审视并关注驻村法官的工作。从不理解到理解，从理解到欢迎，“驻村法官”艰难地走了一段不寻常的道路。
2005年初，一承租户由于经营不善等原因，缴纳租金不及时，拖欠村集体租金长达半年之久。为了要回租金，村干部召集一批人，准备采取强制手段，撬开店铺扣押店内货物。赵承杰及时赶到并予以制止。村民非常不解：明明拖欠我们租金不还，没有扣人已经是给足他面子了！你是不是收了他的好处？村民纷纷质疑赵承杰。
“私自扣押他人货物，属于违法。如果店主以此为由状告你们，将可能承受比租金还重的赔偿，这样做得不偿失！”赵承杰态度诚恳坚定。他给出的司法建议，也让村领导和村民尝到了依法治理的“甜头”：法院依法审查后，迅速采取了诉讼保全措施，村民们第一次感觉到了依法维权的力量。
“跟村民讲法律法规他们很难接受，但是当你利用法律法规帮助他们解决实际问题后，这才是依法办事理念产生并认可的开始。”赵承杰说，“从这件事情后，开始有越来越多的人开始找上门来了。村里大大小小的合同，我都校核了一遍，有遗漏和不符合要求的合同都及时进行了修改。”
在处理历史遗留问题上，“驻村法官”也大显身手。
1997年，下瑶村五一、五二村小组与肇庆市某房地产公司合作开发时，由于开发商一房多卖，导致属于五一、五二村小组的物业成了烂尾楼。11年来，历任村领导都不情愿去碰这个“烫手山芋”。第二任驻村法官彭国方却“不识趣”地揽上了这个活，和市中院法官及两村小组干部先后多次找开发商协商，促成双方最终达成了调解协议。2008年7月，该大楼顺利出租，在未来13年里为两村小组创收150多万元。
“驻村法官让村民见证到了法治的力量，看到了下瑶村的希望所在。”下瑶村支书黎昌明说。
去年实现村民零上访
在驻村法官的建议下，下瑶村先后修订了村民自治制度，健全了党支部议事规则、村民议事制度和民主管理制度等各项党内规章制度，建全了村务、政务公开制度，确保了各项工作管理办事有章法、行为决策有准则。特别是围绕村财务、物业发包等村民关心的大事，积极引导村民参与公开和民主管理，充分保障村民行使知情权、参与权、监督权提供制度保障。
“下瑶村最大的转变是原来村民只相信政府，不相信法律。现在村民知道了法律的作用。”王炳新说，“近年来村民到政府去上访的事情越来越少了，去年实现了零上访。”
通过近7年来法官驻村工作机制的探索，下瑶村依法管理、按规办事已蔚然成风。“干部相信法律，群众相信法官，这就是法治的回归。从‘矛盾多发户’到‘矛盾基本不出村’，驻村法官功不可没！”王炳新说。
“下瑶村近年的发展变化也引起了邻近村庄的关注，”傅新华说，“现在各个村的换届选举结束后基本上都要找我做一件事：请我派法官到村里讲一堂法治管理课。”
专家观点
维权就是维稳出路唯有法治
葛洪义(华南理工大学法学院院长、博士生导师)：下瑶村由乱到治的变化说明，上访既不是他们的传统，更不是他们的爱好。过去他们爱上访，是因为怀疑村干部处事不公、中饱私囊，损害了他们的利益。久而久之，在一些人看来，他们便成了一群“刁民”。
然而，这种“刁民”不是天生的，而是被制造出来的。制度不健全，办事不规范，村务不民主、不公开、不透明，自然就让人觉得是暗箱操作，自然让人疑窦丛生。最终结果便是村委、村干部在村民中失去信任、失去权威。
知道了“病从何来”，才能清楚“治向何去”。
驻村法官通过帮助修改完善村民自治的规章制度，实现了村务的民主化、公开化管理，真正让广大村民当家作主，由此重新构建了村官与村民的信任关系，村民不再无端猜疑“谁动了我的奶酪”；通过依法为村民完善相关合同，依法化解矛盾纠纷，切实维护了村民的利益；通过以案说法，培育了村民的法治意识。
法官驻村的做法未必可以大为推广，但驻村法官从村民对自身权利的关切为着眼点，从规范村委会和村民的权利行使为切入点，从依法化解村民矛盾、保障村民权利为路径，寻找治乱良方的做法，却是可以广为复制的。
眼下，如何创新社会管理，维护社会稳定，已成为我国的重大社会和政治问题。中国的稳定重点在农村，创新社会管理关键也在农村。农村稳则中国稳，农村好则中国好。强制性的定分止争必须要有弘扬民主、公正、自由精神之良法，要有公平支撑之良吏，要有顺畅有序之良制，方能获‘纷’平‘争’息之良果。”
下瑶村由乱到治的生动实践证明：一切不稳定因素都起源于权利的纷争，权利的分配必须民主、公平，权利的保障必须依法、依规。
一言以蔽之，维权就是维稳，管理在于民主，出路唯有法治。
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