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二胎的官方路线图

来源:中国新闻周刊 作者:韩永
2011年09月22日16:37

  数量与结构

  对于生育政策调整的思路,业内主要有几种观点:一是直接放开二胎;二是在放开二胎之前再设一道卡;三是完全放开。基于风险控制和逐步推进的一贯逻辑,完全放开的方案从来没有进入决策者的视野。

  对于在二胎放开之前是否还要再设一道卡的问题,涉及到人口的数量与结构在决策者心目中的排序,以及对民众真实生育意愿的判断。

  多位受访学者在接受《中国新闻周刊》采访时表示,生育政策要放开的一个核心逻辑,是随着计划生育政策的推进,加上经济社会发展的规律使然,出生人口的数量逐渐减少,而在五六十年代高峰期出生的人群则相继进入老年期,这使得老年人口在总人口的比重逐渐增加,社会抚养比不断提高,在不久的将来,会让尚未富裕起来、社会保障尚不健全的的中国难以承受。而放松人口政策,让出生的人口增加,可使得劳动人口在将来不至于下降到可怜的比例。

  但也有人认为,这一逻辑不能成立。中国人口学会常务副会长翟振武说,放松人口政策对老龄化的缓解只能是杯水车薪。“如果从现在开始放开二胎,到中国老龄化最为严重的时候,可以缓解两到三个百分点。比如从28%下降到25%或26%。”

  南开大学教授原新的测算也不乐观。他说,现在不管生育政策如何放开,民众的生育意愿也很难到达2。“如果政策放开后,生育率能够达到1.8的话,未来50年(中国的老龄化)最多降一个百分点多一些。但是有什么意义?还是个高度老龄化。”根据他的预测,到2050年,中国60岁以上人口比例将达到34%。

  但中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州认为,一方面,上述观点似是而非,另外,也不能因放开对老龄化收效甚微就弃之不用。“关键是你是要看50年呢,还是要看200年?”2004年,原新曾借助联合国对未来世界人口预测的模型,对中国的人口形势做出过一个“大胆”的预测:若中国一直保持1.5的总和生育率,300年后,中国的人口总数将是0.75亿。

  但这些只是对未来的预测,而决策者更愿意看到现实。从现实来说,中国至少在未来的很长一段时间,不会感受到劳动力的短缺。“六普”数据显示,中国2010年15~64岁的人口为9.39亿。“这个数字能维持到2011~2012年,然后开始减少。但这是一个缓慢的过程,比劳动人口增长的过程要缓慢。”原新说。

  结构的威胁远在天外,数量的威胁却近在眼前。中国人口学会副会长彭希哲说,决策者视野所能看到的,还是一个拥挤的中国:城市里拥挤的交通,农民工春节返乡的艰辛,大量难以就业的大学生,能源的大量进口,种种数据显示,庞大的人口总量仍然是一个现实的压力。“有人说,未来50年,人口的结构矛盾将替代数量矛盾,我不同意。”原新在接受《中国新闻周刊》采访时表示,“到2050年中国的人口还将在14亿上下。数量问题始终伴随着我们。”

  数量与结构之间内在相克的关系,让人口政策的调整陷入了两难的境地:放开二胎,从长期来看,确可以改善人口结构,缓解老龄化带来的冲击,但不得不长时间承受一个庞大的人口体量;而坚持现有政策,任由出生率下降,将不得不眼睁睁地看着中国快速驶入老龄化。

  原新说,作为人口学者,这是他经常的矛盾所在:“数量与结构之间,不存在‘两利相权取其重’的可能性,只能是‘两害相权取其轻’。”

  那哪个更“轻”?中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州提供了一个思路。他说,若目前放开二胎,中国的人口总量不会超过15亿;若今后仍坚持长期不放开二胎,老龄化将是目前的3倍以上。“哪个是中国难以承受的?肯定是后者。因为前者我们已经走过来了,但后者还不知道怎么走。”

  但对于决策者来说,结构与其任期几乎毫无关系。而从现实来说,政策放开还需要考量的另外一个压力是:若直接放开二胎,会有多少此前被抑制的生育意愿释放出来。这是一个统计难题,它会因选择对象的不同而呈现出很大的差异性;又会因受访人的种种顾虑而很难得到真实的信息。

  在定量遇阻的情况下,有人试图借助于定性分析。多位受访学者告诉《中国新闻周刊》,经济的发展和人口的流动,正在消解生儿育女的传统功能。“养老逐渐被社保所取代,劳力逐渐被机械所取代,宗族的影响力逐渐被经济的影响力取代。在‘产出’递减的同时,‘投入’却逐渐增加,生儿育女的边际效益正在递减,它越来越成为一桩‘不划算的买卖’。”

  但中国人口学会常务副会长翟振武说,经济的发展造成生育意愿的下降虽是不争的事实,但并不等于就下降到很多人想象的程度。“如果按照国际的标准,按中国现在的经济、教育等影响生育水平因素的考量,中国目前的生育意愿起码是2.4个。而现在的生育率只有1.63个。”

  超生是决策者的另一个顾虑。“如果我说放‘双独’(父母双方均为独生子女的可以生二胎),可能很多人‘单独’都放了;我说放‘单独’,很多人可能把二胎都生了。如果我放二胎,可能都不止二胎了。在政策制定的时候,决策者会把政策制定得紧一点,加上一点超生,正好达到我的目标。”彭希哲告诉《中国新闻周刊》。

  在上述逻辑下,生育政策的放开注定要采取一种“保守疗法”:在放开二胎之前,再设置一道“关卡”。

  方案的博弈

  这道“关卡”怎么设?翟振武说,这种设置既要考虑不造成拥挤效应,又要保持政策的连续性。

  2004年,由中国人民大学人口发展与研究中心教授顾宝昌领衔的“21世纪中国生育政策研究”课题组,向中央提交了一份《关于调整我国生育政策的建议》,提出了一个为期约15年的“分类实施、逐步放开、两步到位”的调整方案。分为两步:第一步:从2005年开始,允许夫妇双方一方为独生子女的家庭生育两个孩子;第二步:在第一步顺利实施的基础上,从2010年起进一步过渡到每对夫妇可生育两个孩子。为了避免在短期内可能的“出生堆积”现象,方案建议,首先允许35岁以上已婚妇女生育两个孩子,以后每年降低1岁,直到2020年全面允许一对夫妇生育两个孩子。

  该方案的第一步,大体就是目前待产的“单独二胎”方案的雏形;但方案的第二步,引发了激烈的争论。翟振武说,以年龄作为生育的门槛,至少存在两个方面的缺陷:一、容易造成拥挤效应。“谁到了这个年龄,谁就会抢着生,拥挤在所难免。”二、没有考虑个体的差异,可能会造成事实上的不公平。“有的人过了35岁还能生,有的过了35就生不了了。”

  相比之下,“单独”就没有明显的缺陷。“‘单独’是一个婚姻的类别。不管你多少岁,只要属于这个类别,就可以生。所以你不着急,不用在那儿抢。”

  翟振武说,这也能保持一种政策的连续性。“以前有个‘双独’,放了一部分人,但是极少;现在‘单独’放了,覆盖了前一个类别;以后全面放开时,就剩下一部分人了。这是个渐进的过程,后一类要覆盖前一类,我们把这个叫‘浸润式’的过程,是个‘无缝链接’。”

  翟振武说,“单独”方案的论证,是一个繁琐而复杂的过程。“要考虑政治、行政能力、全国地域差异、政策的衔接、拥挤效应、目标总量等,很多东西要考虑。还要去测算,左一方案右一方案。对真实情况还要有确切的了解。比如有人说民众的生育意愿很低,据我们调查的结果,城市里想生两个孩子的比例是52%~56%。”

  这次政策调整,正好赶上中国第四次人口出生高峰,如何错峰也是一个重要的考量。翟振武说,这次高峰会在2011年到2012年达到顶峰。

  对于断断续续释放的试点省份传闻,翟振武说,其实对于国家来说,先放哪个省,后放哪个省,对全国的影响都是微乎其微的。“全国的问题只是我不要‘一刀切’,要分批放。但在批里面,谁在第一批,谁在第二批,对全国无所谓。它不取决于各省的论证报告,而取决于决策者的报告。”

  按照原新的说法,调不调整生育政策,哪个省调整,是中央说了算,不是国家人口计生委说了算。至于政策怎么调,则由各省人大修改本省的《计划生育管理条例》,“《条例》能不能在人大通过,还很难说”。 ★

  (王秋思对本文亦有贡献)

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(责任编辑:徐秀菊)
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