浙江发展与县域善治

　　实现政府社会互动下的善治

　　创新基层社会管理、推进县域善治，必须从思想和理论上进行正确的梳理，以求正本清源，廓清迷思。具体而言，要重新审视“小政府、大社会”的理念，要注重基层社会管理中的公共服务基础，要注重党的优良传统在基层社会管理中的作用，要注重基层社会管理创新的实践和经验总结，等等。只有这样，才能在今后的实践和探索中不断取得成功。

　　（一）要重新审视“小政府、大社会”的管理理念

　　长期以来，政府对社会管理事务的大包大揽造成了行政效能低下，影响了社会秩序的生成，。理论界一些学者和一些实际工作者提出应树立“小政府、大社会”的治理理念，即将大量的社会管理事务交由社会组织来承担，政府只负责宏观调控和社会管理的导向作用。该理念有其一定的合理性。但就基层社会管理而言，需要对这一理念进行审慎判断。简言之，即如何确定社会管理中的政府边界与市场边界，以最大限度地提高社会管理的效能和水平。本报告认为，“小政府、大社会”的治理理念和思路在当前浙江基层社会管理上尚有欠缺：

　　一方面，基层政府承担的公共服务和社会管理的责任不断加大；另一方面，在一些地区和领域，“小政府”理念约束了政府的公共服务和社会管理能力。实际上，西方发达国家并非都是“小政府、大社会”，不少大国都是“大政府”，政府承担着社会管理的主要任务。究其原因，首先，提供公共服务和从事社会管理的政府不可能太小，尤其是诸如县乡一级的政府不可能太小；其次，没有社会组织和缺乏企业社会责任的社会不可能很大。因此，必须结合浙江省情，澄清对“小政府、大社会”理念的片面理解，在基层社会管理上，应致力于形成与经济发展水平相适应的强有力的公共部门和社会领域。

　　（二）要注重基层社会管理中的公共服务基础

　　基层政府之所以在基层社会管理中发挥着重要作用，恰恰在于其公共服务性质。管理是手段，服务是目的，必须寓管理于服务，在服务中管理，为了服务而管理。创新基层社会管理，要把“管理”的功夫下在“服务”上。这就要强化公共服务意识、增强公共服务能力、提高公共服务水平，为人民群众构建通畅便捷的利益诉求表达渠道，形成有效的矛盾纠纷解决机制，打造强大的权益保障体制，为各类经济组织、社会组织提供良好的发展环境和制度保障，并通过加强社会建设、做好公共服务来为社会管理创新奠定坚实的社会基础。只有把涉及人民群众切身利益的各项社会事业做好、做实，让人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让经济社会发展的成果惠及全体人民，才能夯实基层社会管理的公共服务基础，才能从根本上实现社会和谐稳定。

　　（三）要注重党的优良传统在基层社会管理中的作用

　　党的优良传统之一就是密切联系群众，而群众是社会管理真正的主体和最大的受益者。群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。要积极探索加强和改进群众工作的新途径、新办法，将其贯穿到社会管理的各个方面、各个环节。在继承和运用以往群众工作有效做法的基础上，针对新情况和新问题，不断创新群众工作方式方法，真正赋予群众工作这一优良传统以时代意义。通过强有力的群众工作，动员组织群众依法有序参与社会管理，实现群众和社会自我管理、自我服务，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境，从而建设中国特色社会主义社会管理体系，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

　　（四）要注重基层社会管理创新的实践和经验总结

　　浙江省各县级政府在响应和落实有关省委、省政府建设“平安浙江”、“法治浙江”、“和谐浙江”等一系列重大战略部署的过程中，结合自身实际积极探索，取得了显著成效，积累了许多在创新社会管理方面的理念、思路和举措。这些在推进社会管理创新中形成的实践经验，是浙江社会管理的巨大财富，为创新基层社会管理、推进县域善治提供了有效的理论借鉴和经验支撑。今后，浙江应强化各地区、各职能部门的沟通与交流，充分共享各地创新基层社会管理的方式方法，互为补充、相互借鉴、共同进步。

　　浙江推进县域善治的对策

　　创新基层社会管理、推进县域善治，必须从浙江县域社会管理的实际情况出发，加强基层党委领导体制，进一步改进党群、干群关系；改进和完善县域政府社会治理效能；建设相对完善的基层公共服务体系；打造以促进社会管理为基础的基层社会组织；拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道；塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，等等。惟其如此，基层社会秩序才能建立和维系，社会发展才会安定而充满活力。

　　（一）加强基层党委领导体制，密切基层党群、干群关系，提高基层社会管理水平

　　1.强化基层党委领导作用，理顺基层党政关系

　　在基层社会管理中，基层党委起着“总揽地方全局，协调管理各方”的作用，因此要努力提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的思想核心、行动中心。基层党委要科学判断社会形势，把握社会管理发展的大方向，确定正确的区域经济社会发展战略与方针；要及时研究区域社会管理中的新情况、新问题和新经验，及时推动区域内各项社会事业不断向前发展。要进一步理顺基层党政关系，合理配置党政部门社会管理的职责权限，探索社会管理统一领导的体制机制，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。

　　2.加强和提升基层党政干部素质

　　基层干部尤其是党政领导干部的学识水平、管理水平、思维方式、能力素质都将直接影响到一个部门、一个系统、一个地区的和谐与发展，影响到党和政府的形象。要大力实施“基层干部素质提升”工程，打造高素质的基层党政干部队伍。要充分运用各级党校和高校的资源，对基层干部队伍进行整体性、专业化训练。

　　3.发挥党的优良传统，努力深化群众工作

　　党要加强对社会管理的领导，首先必须发挥基层党组织和党员与群众密切接触的优势，及时了解并回应群众的诉求。这就要运用党的群众路线和民主的方式，教育、引导各级干部深入基层、深入群众，在实践中学习做新时期的思想工作、群众工作和社会工作，以密切与群众的血肉联系。具体而言，应当进一步完善党政领导干部基层联系点制度、蹲点调研、定期接待群众来信来访、下访等制度，经常深入基层、深入群众，倾听群众意见和建议，及时了解民情，掌握民意，调节利益关系，化解社会矛盾。

　　4.构建基层（村、社区）党员干部服务群众机制

　　要积极探索和建立基层党员干部联系和服务群众的组织网络体系，更好地密切干群、党群关系。如可以构建以县（区）“党员联系和服务群众中心”为龙头，以乡镇（街道）“党员联系和服务群众工作站”为基础，以社区（村）“党员联系和服务群众工作室”为前哨，以基层党员为联系服务主体的四级党员联系服务网络。同时，积极引导入党积极分子参与联系和服务群众工作，开展党员联系企业、联系专业户等活动。

　　（二）改进县域政府社会治理体制机制，提升基层社会管理效能

　　1.改革政府社会管理体制

　　一是要进行科学评估和全面核查，逐步完善基层政府社会管理的职能体系。既要纠正社会管理中存在的“越位”现象，也要合理补正各类“缺位”因素，使基层政府能够更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多精力放在发展社会事业和保护与发展群众利益上。

　　二是要积极探索创新机构设置，加强对基层社会管理工作的领导。例如，在县、镇（乡）层面试点建立相应的社会管理机构，具体负责协调和指导社会管理工作，研究提出社会管理工作规划、政策措施和实施方案，承担本地社会建设的指导、协调、督查和综合管理工作，着力加强社会建设与管理的薄弱环节，从而实现社会管理的统筹协调。

　　三是要注重社会管理人员培养配置。要有组织、有计划、大规模地培养各类专业化的社会管理人才，不断提高规范化、专业化协调利益关系、管理社会事务的水平，增强应对和处置群发性、突发性事件的能力，为基层社会管理创新提供人才保障和智力支持。

　　2.扩展基层民主政治

　　推进城乡社区基层民主法治建设，提升基层自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。要进一步培养自治意识，健全社区、行政村基层民主选举制度，强化依法选举，规范村民委员会选举操作程序，提高选举程序的透明性，深化“民主法治示范村（社区）”创建活动。推进村务公开民主管理工作的制度化、规范化和程序化。加快推进基层社会自我管理，促进村级自治组织从“管理型”向“服务型”转变。

　　3.理顺县—镇（乡）社会管理权限

　　当前，浙江省城镇化的快速发展对现行的社会管理权限设计形成了挑战。但是新型城市化进程还面临多方面的矛盾和问题，关键是受制于现行行政管理体制的束缚。因此，应该认真思考如何从浙江区域城镇化发展的实际情况出发，合理理顺县—镇（乡）社会管理权限，同时逐步形成“一中心（县城）—多支点（中心镇）”的社会管理体制，以促进新型城市化和新型城市群的建设。此外，应该结合“强镇扩权”试点，理顺镇和上级政府的关系，理顺内部关系，实现“简政”。

　　4.强化社区社会管理建设

　　城乡社区作为基层社会管理的主要载体，必须切实加强其参与社会管理和社会建设的能力。在城市社区，要在增强基层自治功能的同时，把强化社区党建、增强居民委员会自治功能与保障社区工作站的服务功能有机结合起来，稳步发展社区民间组织，健全“四位一体”的社区管理体制，形成社区管理合力。在农村社区，要逐步建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制，在村党组织的领导下，各司其职、互联互补，不断提升农村社区的管理水平。

　　5.形成社会管理的制度和政策屏障

　　针对当前浙江基层社会管理中的法律缺失现象，基层政府应该在法律法规许可的范围，制定符合当地实际情况、能够增进人民群众权益的类似“办法”和“文件”等的各项制度和社会政策。尤其是在义务教育和就业等方面，更应加大政策调适力度，包括劳动关系、收入分配、社会保障、基本医疗、社会安全、环境保护等方面，从而形成社会管理的制度和政策屏障，为创新基层社会管理提供有效的政策支撑。