甘肃一“红头文件”违反行政强制法被紧急叫停

　　甘肃平凉： 一“红头文件”违反行政强制法 被省政府紧急叫停

　　你的汽车上贴的环保检验合格标如果是伪造的，交警能不能扣车、“拘人”、罚款？你没有取得环保检验合格标，车管所有没有权力不给你的车核发安检合格证？

　　这些问题，都关乎你的人身自由和财产安全。而对甘肃省平凉市的老百姓来说，以8月15日为“分界点”，答案迥然不同。

　　因为，一部今年1月1日起才实施的《行政强制法》发挥了“魔力”。4月28日，甘肃省政府叫停了首例违反《行政强制法》的“红头文件”《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》。8月15日，重回省法制办的文件，焕然一新。

　　该“红头文件”是在备案审查中被叫停的。甘肃省人民政府法制办负责人在接受中国青年报采访时表示，关乎百姓权利增减的事，都是大事，备案审查就是给可能“入侵”百姓权利的法“挑毛病”。

　　“不环保”就扣车？执法权限过大被“叫停”

　　“对伪造、变造或者使用伪造、变造环保检验合格标志的行为，可扣留涉事机动车，处十日以下拘留；第二款规定，对使用其他车辆的机动车环保检验合格标志的行为，可扣留涉事车辆。”

　　“对未取得环保检验合格标志的机动车，公安机关交通管理部门不予核发机动车安全技术检验合格标志，交通运输主管部门不予办理营运机动车定期审验合格手续。”

　　“对伪造、变造或者使用伪造、变造环保检验合格标志的行为，在采取行政强制措施的同时，可并处1000元以上3000元以下罚款；对使用其他车辆的环保检验合格标志的行为，处以扣留机动车并处2000元以上5000元以下罚款。”

　　这是平凉市政府3月5日印发的《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》中的几条。

　　在平凉市看来，该文件是为了加快节能减排，改善大气质量，为解决机动车排气污染物防治和监管问题而发布施行的。尤其是，“近年来我市空气环境质量在全省处于落后状态”。

　　但在负责监督这一“红头文件”的上级备案审查部门甘肃省法制办看来，“扣车”、“拘留”、“罚款”等行为，越权增设行政强制措施、行政处罚的色彩格外醒目。

　　“《暂行办法》中的"拘留"属于限制公民人身自由类行政强制措施；"扣留机动车"属于扣押财物类行政强制措施。但限制人身自由类的行政强制措施，只能由法律设定，扣押财物类的行政强制措施，只能由法律、行政法规和地方性法规设定，其他"红头文件"不得越权增设。”甘肃省法制办负责人向中国青年报记者解释其“叫停”理由。

　　该负责人表示，机动车制度涉及面广，公众关注度高，理应在法治框架内积极、稳妥、有序地推进。“不能采取增设办事条件和程序、创设行政处罚和行政强制措施等违背群众意愿、损害政府形象的违法手段，来保证制度的实施。”

　　于是，今年4月28日，甘肃省政府向平凉市政府发出今年第一号备案审查意见书，要求平凉市政府对这一“红头文件”进行修改后，重新予以公布或者予以废止。“逾期不修改或废止的，将依法予以撤销。”

　　行政强制法是给行政强制权“立规矩”的法

　　平凉市在接到备案审查意见后，7月，一部新的《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》问世，旧“红头文件”同时作废。8月15日，新《暂行办法》被送抵甘肃省政府法制办，接受再备案。

　　“我们对《暂行办法》的修改之处主要集中在：第一，取消了机动车辆登记和安全技术检验中要取得环保检验合格标志的内容；第二，取消了对机动车未取得环保检验标志上路行驶的行为处以罚款的规定。新《暂行办法》完全符合相关法律法规规定。”平凉市政府相关负责人告诉中国青年报记者。

　　对平凉市老百姓来说，这意味着不用担心自己的汽车因为环保标签而“被扣”了。

　　在甘肃省法制办看来，这得益于我国法治大家庭的一个“新成员”今年1月才正式施行的《行政强制法》。

　　“暂时性限制人身自由、扣押公民财物……都是《行政强制法》的管辖范围。在行政管理过程中，为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生等，需要采取上述强制措施，但用起来要慎之又慎，《行政强制法》就是给这些措施"立规矩"的法。”甘肃省法制办负责人介绍说。

　　在他看来，《行政强制法》的作用就是通过对行政强制权严格的规范和约束，为老百姓撑起一把防范权利受到不法行政强制权侵害的“保护伞”。

　　“根据现行法律、法规的规定，大多数政府机关特别是行政执法机关，比如公安、工商、民政、建设、交通、水利、农业、国土资源、卫生、环保、税务、质检等部门，都负有实施行政强制措施的职责。实施的强制措施的形式多样，种类繁多，涉及到公民、法人的人身权、财产权，与人民群众日常的工作和生活具有广泛而密切的联系。”该负责人表示，在此背景下，没有一部法律来“把行政强制权关在笼子里”，是不可想象的。

　　“第一个吃螃蟹的勇气”在于依法行政

　　用法律术语说，《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》是一部规范性文件，而老百姓习惯于将它们通俗地称作“红头文件”。

　　由于此系首个叫停违反《行政强制法》的例子，甘肃省人民政府法制办又因此被媒体称作“第一个吃螃蟹的人”。

　　但该省法制办负责人告诉中国青年报记者，在他们眼中，规范性文件是政府机关依法行使职权和履行职责的最主要、最常用的手段和方式。而他们，不过是在履行备案审查职责的过程中，注意用《行政强制法》为标尺，盯住了规范性文件这一可能“侵入”老百姓权利的“重灾区”。

　　为防范行政权力滥用，以致侵害百姓权益，甘肃省法制办把备案审查真正当作了一道“把门”机制。

　　“备案审查制度作为规范性文件管理工作的一部分，是从源头上规范和监督抽象行政行为，维护国家法制统一的一项重要行政监督制度。今年以来，我们按照《行政强制法》确立的各项原则和规定，认真做好备案审查工作，将规范性文件不得设定行政强制措施的规定作为一条不可触碰"高压线"。在审查时严格把握、准确执行，做到绝不使一件违法或抵触的文件通过审查而过关。”甘肃省法制办负责人这样向记者阐述他们的“把门”决心。

　　但他也坦承，“把门”并不容易，毕竟，备案审查是政府内部的一种层级监督，在这一过程中，势必会遇到一些困难和阻力。

　　“这主要表现在个别地方和部门仍然缺乏依法行政的自觉意识，在制定规范性文件时逾越法律、法规和国家政策，大胆搞所谓"创新"和"突破"，在工作方式上重管理、轻服务，将加强管理片面理解为创设许可事项、加大处罚力度，造成事事许可、层层许可，有的甚至将行政许可、行政处罚作为牟取不正当利益的手段。”该负责人表示。

　　但坚持依法行政，被甘肃省法制办当作利器。现在，经过重新论证，按照备审意见书的要求修改过的《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》，也成为平凉市依法行政、有错即纠的一个标志。

　　“对于省政府在审查意见书中指出的不当之处，我们完全认同，对省政府对我们工作中的失误及时指出表示诚恳接受和感谢。”平凉市政府相关负责人告诉中国青年报记者，作为首例被上级政府法制部门依据《行政强制法》叫停的规范性文件制定者，今后，如何加强对抽象行政行为的监督，是下一步必须思考的问题。(记者 王梦婕)

　　作者：王梦婕