近期，审计部门对地方债务的摸底工作正紧锣密鼓地展开。
考察历史我们可以知道，中国历史上较大规模的经济改革，几乎都和财政困难有关。
从商鞅到王安石，再到张居正，莫不如此。同时历史经验也显示，基层政府的债务问题往往最为危险，所谓“郡县治，天下安”。毕竟目前县域地区的面积占到国土面积的93%，人口占全国人口的73%，GDP占全国GDP的55%，其在债务链条中处于最薄弱的一环。
我国在改革开放之后，也不例外。中国上一次财税改革需追溯到1994年，构建了粗略但不完整的财政联邦制框架。此后地方财政陷入困境，由于政绩冲击和各地竞争，地方财政在1994~2002年间拖累银行，在2003~2010年间则依赖于土地财政，此后至今青睐平台融资。自从“营改增”扩大试点范围之后，地方政府已丧失所有主体税种，这在大国治理中极其罕见。
目前，我国的地方债务规模到底有多大？
通常估计为15万亿~18万亿元，但缺乏调研和统计基础。粗略估算，政府占用银行贷款约9.3万亿元，影子银行系统融资可能在6万亿~9万亿元，债务余额大约15万亿~18万亿元。其中不少省份的债务负担超过万亿元。债务分布的特点是，省级政府尚好，地县政府困窘；东南沿海尚好，中西部地区艰难。至于村镇基层，出乎意料的是，债务似乎并不太严重。直观地观察，地方债务风险之中，以中西部的地市县区最为危险。在许多地方政府看来，省级GDP有四五万亿元，万亿元债务不是太大问题，但我认为以这种方式考虑偿债能力，可能不太妥当。
从现金流量观察，15万亿~18万亿元的债务余额，使每年债务利息负担大致在2万亿元。以2012年为例，地方税费收入6.1万亿元，其中税和土地出让收益各半，另外，中央向地方的转移支付规模并不小，2012年约有4万亿元，但其中1/3是相对透明的，2/3是欠缺透明度的专项转移。缺乏向中央政府游说能力的地市县区很难得到充裕的专项转移。因此，扣除经常项目开支，地方每年可用新增财力难超1万亿元，从现金流量观察，地方债整体不具有偿还的可能性，只能通过借新还旧的债务滚动，将问题后推。
从地方政府的资产负债表来看，也很难乐观。一些学者认为，中国地方政府的国有资产比较充裕，只要愿意出售一些地方国有资产，债务问题即可解决。我对此非常怀疑。粗略估算，目前央企国有资产约47万亿元，2012年实现利润1.2万亿元，税收1.9万亿元。此外，地方国企的规模和央企大体相当，一些富裕省的地方国有资产超过2万亿元，但大多数地方国企的效益不佳，往往布局在有色、煤炭、钢铁、造船、水泥等产能严重过剩的行业上。
假定地方国企资产总额为50万亿元，负债为70万亿元，那么可供出售的净资产约15万亿元。东西德合并时的经验是，如果短期内大量出售资产，资产折扣率将很高，且难以出售；“三年国企脱困”的经验是，收益低下甚至亏损的资产，即便要按资产净值出售也是困难的。另外，地方政府也拥有一些土地和非经营性资产，但经过房地产十年的爆发式增长，有级差地租的好地已卖得差不多了。以政府办公大楼为代表的非经营性资产，如果出售应具较好市值。从地方政府的资产负债情况看，地方政府的资产往往是低流动性、低收益的资产，如果要有效抵御高成本负债，需要在较长的时间内不断出售资产，收缩负债。地方政府有多大意愿这么做？令人怀疑。
因此无论从流量还是从存量看，地方债大致不具有偿还的可能性。
那么地方债务危机是濒临爆发，还是仍有斡旋余地呢？
就地方政府而言，其本身可能从未关注过如何归还本金，他们关注的是债务能否延续和利息负担。2013年以来，有两点变化引人关注：一是土地出让金显著上升，今年突破3万亿元应无悬念；二是市场利率较之过去两年略有下降，这都在短期内增强了地方债务的可持续性。
因此，我们认为，地方债务危机爆发的时点在延后。当下最紧迫的风险可能在于传统制造业信贷或融资的风险。从光伏到钢贸到造船，债务风险更加难以掩盖。地方政府可能会更疲于应付类似无锡尚德、熔盛重工之类的冲击。
那么，如何缓解目前的财政困境？
我认为关键在于重启财税改革，出售地方国有资产，以及优化地方财政支出。只有广泛地开源节流，才能逐步化解问题。
措施之一是重启分税制改革，在大致明确事权的基础上分配财权。
事权既有收也有放。首先可考虑囯地税机构适当精简甚至合并、税费征缴后再分账入库。其次是转移支付应一般化和透明化，引入基于区域经济发展水平和人口为关键变量的透支转移支付公式，大幅削减专项转移。三是将增值税税率合并为单一税率，并部分转为价外税。四是实行国债余额管理，改善国库现金管理模式，改央行经理国库为代理国库，提高财政存量资金使用效率。五是加速针对电子商务的电子税票系统建设，择机推出遗产税。六是将国债市场的对外开放，置于比股市和衍生品市场等更为优先的位置。
在财政体制改革方面，有三点值得斟酌：
一是关于市政债的发行，我持较为悲观的否定态度，如果没有类似地方政府破产这样的硬性约束，放开市政债将导致地方债务再扩张。那还不如中央财政代发成本更低和对地方的制约更为可信。
二是资源税改革。提高资源税和环境税的税率并无疑问，但是否应提高对地方的资源税返还则应谨慎。中国是大国，各省资源丰富程度差异大，资源开发有早有晚，机制化的财政转移支付，比高额资源税返还比率更理性。
三是目前企业税负已无法再加重，住户部门对财税的贡献度不足15%。随着中国经济越来越向消费型、内需型转变，如何对住户部门实施有效的税收征管，将成重中之重。
措施之二是逐步出售地方国有资产。地方国有资产大致包括地方国有企业资产、地方金融资产、地方土地矿产森林海洋等国土资源，以及地方政府楼堂馆所等非经营性资产等四类。
强调出售地方国有资产的重要性在于，地方政府长期大量低效甚至无效配置财政货币资源，是中国经济增长质量低下的重要根源。地方政府以10%以上的成本举债，其所投向的项目不足以产生覆盖债务成本的收益。即所谓政府公司化、利益部门化、债务子孙化。如果面对地方债，中央政府再度予以包揽，那么地方政府就难以形成信用约束。当下必须如央企限定在100家那样，严厉约束地方金融机构和企业的规模，逐步出售资产以偿还债务。
在此需要强调的是，土地财政已经难以再获巨额收益，以往的经验是，通过招拍挂出让的商业性开发土地，往往只占用地指标的30%，但其土地出让收益却占全部土地出售收益的70%，地方政府习惯了以套牢开发商和银行来补贴其大搞工业园区的冲动。随着土地整理成本的上升，以及制造业创新能力的匮乏，这样的土地财政游戏，运作余地已不大。
措施之三是合理优化地方财政支出。一是以“八项规定”管住吃喝风，财政资金不应用于购置任何烟草、酒类和奢侈品；二是停建楼堂馆所，甚至有必要考虑出售一些过于豪华庞大的办公楼；三是在村镇基层政府加强政务公开，尤其是财政公开。一个东南沿海省份往往有约1万个自然村，每年跑冒滴漏到基层官员手中的钱款恐怕不会低于百亿元级。如果这些问题得不到妥善解决，债务和腐败的毛细血管就将逐渐密布，并使肌体不断虚弱下去。
地方债的问题既不可能通过审计摸底而解决，也不可能通过快刀斩乱麻的方式得到解决，它牵涉到盘根错节的政府管理体制和利益集团。解决问题需要勇气和决断，也需要周密和耐心。摄影记者/王晓东
（作者系北京师范大学金融研究中心教授）
作者：钟伟
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