预算法修改内容：省级政府发地方债拟适度放开等

　　预算法实施进入第20个年头，修法之路历经坎坷，跨越三届人大。昨天，十二届全国人大常委会首次审议预算法修正案草案，这也是预算法修法进入立法程序后进行的第三次审议。

　　三审稿提出我国要确立四本预算的全口径预算体系，报人大审批的预算要按功能和经济分类分别编制，预算执行情况报告和政府采购则都要公开。此外三审稿拟适度放开省级政府发行地方债。

　　针对预算法三审的相关问题，记者采访了国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓，中央财经大学财经研究院院长王雍君，中国人民大学法学院经济法教研室主任、中国财税法学研究会副会长朱大旗，首都经贸大学法学院副院长、中国财税法学研究会秘书长周序中。

　　整体解读

　　提高财政绩效让单位更守法

　　周序中认为，这次的三审稿从编制到监督检查，以及公开透明和地方债举借等方面都有了比较大的进步，这将有助于我国财政预算体系将收支两头都更好地管控起来。

　　他介绍，过去一些部门单位都认为预算只是一种可有可无的财务计划体系，并没有从心底将其作为一个“亚宪法”来加以尊重。预算单位随意改变预算计划，乱要钱而且轻易就能要到钱。预算编制也不科学，超支、结余等现象也较为普遍。

　　对此周序中认为，更严格的编审和监管制度，将迫使预算单位更尊重预算法，更好地指导政府部门依照预算法规定，在预算执行环节提高财政资金的使用绩效。

　　立法目的

　　强化人大监督保障财政资金筹集分配使用

　　三审稿这次增加了“规范政府的收支行为”、“建立健全全面规范公开透明的预算制度”这两项。

　　对此，朱大旗提出，修改预算法应体现现代政府预算公正性、民主法、法制性的特点，以保障人民大众社会公共需要和公共福利最大化、最优化的实现为出发点。

　　而预算本质是管理政府的工具，是要对政府的收支行为进行规范、控制和监督。目前我国预算法保障人民大众公共需要最大化实现的精神明显不足。

　　他认为预算法的立法宗旨必须推动预算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改变，进而保障人民最大化的公共财政福利。所以这次立法宗旨提出规范和约束政府的预算收支行为，有助于强化各级人大在预算活动中的监督和控制作用，明确预算主体的权利和责任，保障公共财政资金的筹集、分配和使用，进而符合社会公众的需要。

　　修改内容

　　1

　　地方债

　　拟适度放开省级政府发债

　　现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这次三审稿对地方政府的举债适度放宽，但加以严格规定。

　　三审稿建议明确主体，只能是经国务院批准的省一级政府才能发行地方政府债券。同时三审稿对举债方式、用途、偿债资金等也都作出规定，即方式限于只能是发地方政府投资债券，举债的用途只能是公共预算当中必需的部分建设投资，而且不能用于经常性支出，还应当有稳定的偿债资金来源。

　　暗转明将使地方债更可控

　　刘桓介绍，由于地方经济不是一个完整的经济体系，同时一旦地方政府无力偿债，那么中央政府就要负责兜底即偿债，所以过去我国基本不允许地方政府自行举债。不过由于一段时期以来国内事权下沉较多，而地方政府又存在财力有限的问题，使得一些地方政府或违规举债，或通过土地财政来解决资金不足的压力。这也导致了一些地方政府的“隐性地方债”不断增加。

　　这次三审稿提出省一级政府可举债，刘桓认为，这种将隐性地方债变为公开地方债的做法是可取的，因为通过严格规定和管理，将使地方债更可控，规模更合理。

　　刘桓还建议，为了管好地方债，确保比例合理，应首先与当地财政收支水平挂钩，确保地方政府有偿还能力；其次对举债的城市建设项目要进行评估，根据项目必要性和可行性报告，确定其举债是否合理；最后对于投资回收期和偿债计划，也应提前明确。

　　此外刘桓还提出，国家应在地方政府举债方面尽快加以研究并出台相关配套管理办法，对管理和追责问题加以强化，明确追责时的责任人和处理办法。同时国家应对地方政府举债实行透明化，要求地方政府有义务向社会公开举债有关内容，使普通民众和业内专家都能参与并对其加以合理监督，使举债资金在使用中发挥更大效益。

　　非省级大城市举债可商榷

　　王雍君则表示，三审稿这次提出在一定程度上允许地方政府举债是一种进步，也是客观需要。不过他也认为，只允许“国务院批准的省一级政府”举债这种一刀切的提法似乎还有不妥之处，值得商榷。

　　对此王雍君解释，地方政府是否能够举债，应该以一些更科学的门槛性指标来界定，而非简单的行政级别。他介绍，这些指标应该包括地方政府的资产负债情况，信用体系评级状况，资金流情况，举债项目必要性分析，举债项目自我偿还能力评估。王雍君分析，综合这些条件，其实除了四大省级直辖市，其他像深圳、苏州等一些大城市的地方政府，其实也是具备举债和偿债能力的。允许这些经济条件好的大城市举债，其实对其今后的发展是有促进作用的。

　　另外王雍君还提出，对于举债方法今后预算法修正案草案的审议内容还可以再多样化一些。他认为除了现有发行债券这种较为单一的模式之外，以后还可适当允许地方政府向国外借债，或者向政策性银行直接借债等方法。

　　2

　　预算公开

　　财政资金采购内容也要公开

　　三审稿补充完善了公开的内容。二审稿规定，经全国人大批准的预算、预算调整，还有决算报告要公开，三审稿增加了预算执行情况报告以及报表要公开。同时还增加了部门预算公开要把机关运行经费的安排和情况作出说明。再有就是增加了政府用财政资金采购货物、服务和工程的要公开。另外还规定了经人大批准、批复的部门预算要在20日内公开。

　　预算公开“要说老百姓能听懂的话”

　　近日中央部门预算公开，再次暴露出公开格式、对比数据等方面的不统一；还有个别部门部分应公布内容未公布；另外公开时解释太简单、太官方等也是常见问题。刘桓对此提出，无论预算公开内容如何修订完善，都需要有关部门加以落实。现在预算公开时要强调的一点，就是公开部门“要说老百姓能听懂的话”。在此基础上，各部门要统一格式和口径范围。此外近期媒体还曾曝出有央企去年数亿元的招待费锐降，但其他支出却暴增数亿元的问题。

　　刘桓认为，不排除个别政府部门也存在“乾坤大挪移”的可能性。因此预算公开一方面要深化公布的层级，尽快从已公开的类款项三级，深入到第四级“目”。这样预算公开时公众自然能更容易看懂资金流的具体去向。同时，预算公开也应从部门预算公开进化至单位预算公开。只有公开得越细，透明度越高，可信度才越高，公众才能更好地发挥监督职能。

　　这次预算法三审还提出“要把政府采购的情况向社会公开”。刘桓认为这也很有必要，因为此前媒体曾曝出一些部门购买iPad当U盘，而关于政府采购价格高于市场价的诟病，也屡屡见诸媒体。刘桓分析，把政府采购的情况向社会公开，可以促使有关部门优化采购流程，让采购价格与市场价更接近，起到更好节约财政资金的作用。

　　3

　　全口径预算

　　确立全口径预算体系

　　三审稿这次要求政府的收入和支出都要列入预算。全国人大法律委员会还建议把“社会保障预算”改为“社会保险基金预算”，增加明确了四本预算的定义，并补充完善了公共预算、政府性基金预算、经营预算的编制原则。这样，我国就确立了四本预算的全口径预算体系。

　　全口径利于预算编制从严管理

　　朱大旗介绍，此前预算法二审稿虽然规定了全口径预算体系，但整体看来，二审稿主要针对的是最狭义的公共预算编制来讲的，而对于我国目前已经达到了六七万亿元之多的政府性基金预算、国有资本金预算、社会保障预算，二审稿不仅规定它的收支范围按照国务院规定执行，有关编制执行也存在不足之处，这实际上又使这三类预算仍游离于人大监督之外。

　　刘桓则补充，目前仅政府性基金预算中的土地出让金年规模就有三四万亿元，能占到我国预算总额的两成以上。因此这次三审提出的全口径预算，要求将政府的收入和支出都要列入预算。同时还对四本预算进一步做出了明确规定，都是很有必要的。刘桓认为实行全口径预算将使我国对所有预算从编制一开始就进行较为严格的管理。同时，这也能使预算执行中临时增收、超支等问题的处理，更好地加以控制。

　　4

　　编制审查

　　预算要按功能和经济分类

　　三审稿要求报人大审批的预算草案应当细化。草案二审稿要求报人大审查批准的预算至少要编到款，重点支出要编到项。这次提出报人大审查批准的预算要按功能分类和经济分类分别编制。按功能分类的一般公共预算当中要编第三层项。按照经济分类的基本支出要编到第二层款。

　　这次还增加县级预算调整和决算要进行初步审查；增加有关专门委员会和工作机构的初步审查意见；增加对预算批准前政府支出的监督；增加了人大常委会审查决算的时候重点审查的内容。

　　编审应再增设机构和人力朱大旗称，预算编制的完整、准确、真实、统一，是实施有效的预算审查监督的重要前提和基础，与预算审查监督是相辅相成的。没有全面预算管理，现代国家、政府公共预算的财政论证功能、总额控制功能、优化配置功能等都无法实现，所以不少国家在预算法甚至在宪法当中都明确规定了预算管理原则，而且还以法律的形式对预算编制的主体和依据、原则、程序、规则等等做出明确细致的规定。

　　因此我国推动修订预算法，细化预算编制的具体程序和规则很有意义。他建议，国家还应延长预算编制的周期，大力充实现有预算编制部门力量，最好设一个专门的预算编制办公室。

　　此外目前我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算机构当中的人员职数很少，预决算审查能力严重不足，建议在各级人大新设预算专门委员会，专审预决算的审查、评价等方面的工作，同时充实各级人大常委会预算工作机构的专业人员，增强预决算审查分析的能力。朱大旗解释，1994年我国财政体制改革时全国财税收入只有5700亿元左右，可2013年全国公共财政收入已经逼近13万亿元，国家的财政收支盘子如此庞大，增设相关机构对于这么大的资源是很有必要的。

　　综合新华社京华时报记者赵鹏商西

　　其他审议

　　多项措施按时保质实现节能减排目标

　　昨天，国家发展和改革委员会主任徐绍史向全国人大常委会作国务院关于节能减排工作情况的报告。他说，“十二五”节能减排目标是全国人大通过的、具有法律约束力的指标。按时保质实现节能减排目标，是政府对人民群众的庄严承诺，也是破解资源环境约束、实现可持续发展的必然选择。

　　徐绍史指出，按2014至2015年GDP年均增长7.5%测算，要实现“十二五”节能目标，后两年需节能3.2亿吨标准煤。我国将把节能减排作为向环境污染和低效浪费宣战的有力武器，坚持用“铁规”和“铁腕”推进节能减排，采取多项措施确保实现“十二五”节能减排约束性指标。

　　第一，强化目标责任制和问责制。出台2014年至2015年节能减排低碳发展行动方案，督促各地区制定具体实施办法，抓好工作落实。

　　第二，控制能源消费增量。据测算，在经济保持平稳增长的情况下，要实现节能减排约束性目标，2015年能源消费总量要控制在40亿吨标准煤以内。2013年全国能源消费总量为37.5亿吨标准煤，按此计算，2014年至2015年能源消费增量应控制在2.5亿吨标准煤以内。

　　第四，加大结构调整

　　力度。实现节能减排约束性目标，结构调整的贡献率须达到一半左右。下一步，将结合化解产能严重过剩矛盾和培育新的增长点，科学构建增量，优化升级存量。

　　第四，大力推进污染治理。深入实施“大气十条”，制定配套政策措施，开展实施情况年度考核。落实能源领域大气污染防治工作方案，加快推进集中供热、煤改气、煤改电工程建设。

　　根据报告，我国还将采取重点推进关键领域节能减排、完善激励约束机制、动员全民参与等措施，确保实现“十二五”节能减排目标任务。

　　我国拟制定专门法律加强航道建设和保护航道是重要的公益性基础设施。为加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，全国人大常委会21日首次审议了航道法草案。

　　航道规划是航道保护、利用的具体依据。草案首先规定航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划，并按照利用的需要，明确了航道规划应当包括的具体内容。

　　针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，草案设专章对航道建设作了规定，明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。

　　草案还从强化政府和航道管理部门责任着手充实了航道养护的相关规定，要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范；负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保证航道处于良好技术状态；并对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定。

　　针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够，导致航道通航条件恶化的问题，草案明确和强化了航道保护的相关制度，特别是对在航道内和航道保护范围内破坏航道通航条件的一些行为作了明确的禁止性规定。