3000多名正式队员、6000多名协管员，组成了广州城管执法的“万人大军”。在广州城中，没有哪一个群体像他们这样备受争议。
10月20日，站西路，占道经营的档主抽出一把2 0多厘米长的刀具，砍伤了一位城管执法协管员。上周，荔湾区传出“10名城管队长辞职”的消息，但官方回应称情况并不严重。将时钟拨回去年，广州城中连发数起城管与小贩的冲突，“城管掐脖”“小贩砍城管”？一时之间，城管执法被推上了舆论的风口浪尖。
有人说他们是这座城市的好管家，也有人力谏“取缔”这一群体；有人说他们残忍，不给小贩一点生存空间；也有人说他们软弱，连小贩、违建都管不好……一位城管队员坦言“只愿得到市民的一声理解与认同”，但现实却是，他们已然处于舆论的漩涡之中。
他们是谁？工作生活得如何？在想什么？对未来有何期待？
继《小贩调查》之后，南方都市报自今年6月起，历时一个多月，通过发放问卷和走访，推出《千人城管大调查》，以期客观呈现这一群体。
他们是谁
“高知中年大叔”，每两人中就有一个是党员
10月28日，珠江新城的东塔封顶，广州天际线的高度刷新到530米。从2010-2014年，不断“长高”的广州犹如一块巨大的磁石，吸引着人流、资金流汇集于此，同时也给城市管理带来了巨大挑战。
一支“万人城管执法大军”每天“打理”着这座城市。他们的一些特征，我们了然于胸—男性居多，平均年龄36.88岁，到了可以称呼“大叔”的年纪；大多是本地人，外地人以湖南人最多。有些结论还有点“颠覆”—近八成接受过高等教育，包括了本科、大专等；思想觉悟也很高，每两个受访队员中就有一个共产党员。
调查发现，这群“城市管家们”负面情绪有点大、压力不小。按百分制计，他们对工作的满意分数只有46.4分，集中体现工作强度大、工资待遇低、职务晋升难和职业荣誉差。7成受访队员每天加班，协管员的工资与正式队员最大可差3倍之多……
时常以负面形象见诸报端的他们认为，目前城管执法面对的最大问题是社会与市民的不理解、不支持，甚至超越了执法体制不顺、法律法规不健全。一位“军转干”城管队员更是直言：“我从最可爱的人变成了最可恨的人。”
对于这一结果，专家们并不惊讶。国家住建部专家、扬州大学教授王毅与广州社科院高级研究员彭澎均认为，这一调查结果反映了基层城管队员的亲身感受，“不奇怪、很正常”。但为何市民对公安、工商、税务等部门的执法比较支持和理解，却对城管执法“不支持、不理解”？王毅教授认为，关键还是城管执法的机制体制不顺。
争议为何
“上管天，下管地，中间管空气”，执法边界却不明
广州三元里，因170多年前的抗英传奇闻名遐迩。经过百年的城市建设与发展，曾经的三元里村现如今已长成繁华都市，集中了20多万人口、4条主干道、50多个专业市场、1条城中村、4个地铁站和9座人行天桥。但管理这片“黄金地带”的城管执法中队，却只有9名正式队员。
更为现实的是，这9名正式队员所负责的执法事项在不断扩大。1985年，“广州市城市建设管理监察大队”开始组建并工作；1999年广州试点相对集中的行政处罚权，行政执法项目为64项。随后，广州城管执法一路“扩权”。到现在，广州城管执法负责12方面321项行政处罚权。执法权在不断增多，执法人手却严重不足，“小马拉大车”的问题日益突出。
与此同时，城管执法的权利边界一直没有得到理清。“国家缺乏上位法，只靠地方政府的规章、文件把别的部门的权力划到城管。政府弄得清楚，老百姓却不明白。”王毅认为，这就反映出城管执法边界不清、“无法可依”的现状，也是群众质疑城管执法合理性的关键。
近年来，随着广州城镇化进程的不断加快，中心城区人口不断向周边迁移，白云区的城中村成为他们的“主要栖息地”。一幢幢楼房拔地而起，随即而来的问题便是，违法建设也如雨后春笋般疯长，白云区一度被广州市领导点名批评。
有受访城管队员坦言，“对物不对人”的执法手段使得查违成为一大尴尬。而有限的执法手段也体现在整治“六乱”上，对卫生不合格的烧烤小贩，城管执法只能以“占道经营”这类条款执法，却不能对涉及食品安全的部分进行处罚。
查处违建、整治“六乱”、燃气、养犬……广州城管执法被戏称为“上管天，下管地，中间管空气”，但放眼全国，没有一个地方的城管执法模式是相同的。正是因为城管执法面临执法边界不明、执法手段不足、执法模式多样等多种问题，才使其陷入尴尬之中。
出路何方
依法理顺体制，转变政府职能服务小贩
“万能的城管其实并不万能。”有受访队员直言：不断增多的执法权、繁重的工作任务和强度、上级部门和纪检部门的检查与考核、社会与群众的不理解，犹如一座座大山压得他们喘不过气来。“解散城管执法队伍吧！”调查期间的5场座谈会上，不止一位城管执法队员这样说。有的是开玩笑、调侃自己，有的则显得十分无奈。
“要解决以上问题，就需要从根本上理顺城管执法体制。”广州市城管执法局副局长吕志任呼吁，国家须尽快出台一部关于城管执法方面的法律，在体制建设上向公安看齐。
吕志任提出，“城管法”应该明确城管执法地位、执法主体、执法事权、执法保障、执法责任、执法监督等大的问题，从上到下真正把城管当作一支执法队伍来建设。
对于城管执法与小贩，已故的法学专家蔡定剑曾撰文认为，城管暴力执法也并不完全归咎于城管人员素质低这么简单的原因，而在于政府让其承担了一些不适当的城市管理任务，即要在城市取消小摊小贩。
彭澎认为，广州城管执法对小贩不是“不管”，也不是“严管”，而是“松管”，显得很尴尬。对于小贩，他建议城管执法应该采取柔性措施。王毅教授认为，解决“城贩难题”的关键是政府转变职能，“对待小贩要像自己的家人一样”，变管理为服务，多听小贩意见，了解小贩诉求，“小贩不是管好的，而是服务好的。”
“城管执法现阶段还不会取消，下一步还应该与国际接轨，将现有的城管执法转变为城管警察。”王毅教授表示，党的十八届三中、四中全会两次提到“理顺城管执法体制”，说明中央已从顶层设计层面考虑城管执法的问题。
对于很多受访城管执法队员而言，他们的想法很“务实”。“跟很多人一样，我们也希望工作少一点、生活轻松一点。但现在我们只希望身边的市民能对我们说一声‘辛苦了’，我们就很满足了。”一位城管执法队员这么希望着。
调查背景
今年6月中旬，南方都市报启动“千人城管大调查”。调查持续近1个月，在近万名城管执法队员中，按正式队员与协管员近1：2的比例派发问卷。回收问卷1064份，有效问卷1038份。本次调查覆盖广州10区（从化、增城除外），问卷通过市城管执法局向各区分局派发，再由各区分局组织街镇执法一线人员填写。
为确保本次调查结果的真实性，南都还选取5个区分局展开了样本容量为150份的现场问卷调查。经统计，现场问卷调查的结果与总体结论无明显差异。现场问卷填写完毕后，对近50名城管执法队员展开座谈。
采写：南都记者梅雪卿
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