本报记者段文北京报道

　　8月22日上午，十届全国人大常委会第四次全体会议在人民大会堂召开，备受社会各界关注的《行政许可法（草案）》第五次提交审议。

　　“估计这次应该可以通过了。”在参加审议前，全国人大常委会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授说，《行政许可法（草案）》已经制定完备，出台的时机已经成熟。

　　行政许可，简单来说就是指政府的行政审批。应松年认为，《行政许可法》的出台对转变政府职能，改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响，是我国行政体制改革的一个重要突破口。

　　“我们迫切需要这样一个法律。”北京大都律师事务所律师陈云鹏说。几个月前，陈云鹏代理一笔业务，有个国际企业集团意图购进北京某上市公司的股份，但由于该项收购行为需要得到证监会、商务部（开始时是国家对外经济贸易合作部）等多个主管部门的审批同意，但每个主管部门所依据的都是自己所制定的部门规章，这些规章又存在法律冲突，使得企业实在无所适从，并购的事情最终不了了之。

　　“这样的例子很多很多，不要说这么大的外资并购行为了，就是小到想在菜市场摆个摊位都得一个部门一个部门去审批，一级一级去获得许可，公章是一个都不能少。”陈云鹏希望《行政许可法》的出台能改变这种状况。

　　全国政协委员、中国行政法学会副会长、苏州大学东吴比较法研究所所长杨海坤教授日前在媒体上指出，行政许可或行政审批，是行政机关对经济社会事务实行事前监督管理的一种重要手段，在各个国家、各种不同类型体制下都会不同程度地存在，甚至是不可缺少的。

　　杨认为，行政许可是一把“双刃剑”，设置过多过滥，人民不堪重负，就会变成灾难。目前我国处于转轨时期，之所以出现较广泛的腐败现象，根本上说又与行政权力的惯性运行、不肯轻易退出市场分不开，其重要表现之一就是行政审批制度仍被滥设滥用。

　　就《行政许可法》的起草及相关问题，应松年接受了《21世纪经济报道》的专访。

　　《21世纪》：你能否介绍一下《行政许可法》的立法背景和起草过程？

　　应松年：早在1989年《行政诉讼法》通过以后，行政法学界就迫切感到制定一部《行政程序法》的重要性，因为提起行政诉讼的一个重要事由是“违反法定程序”；另外，我们转变政府职能，强调政府要“依法行政”，在实际操作中就是要求政府“依程序行政”。但当时要制定一部完备的《行政程序法》难度太大，所以就根据实际情况先针对不通的行政行为立法。从当时的情况看，最严重的是行政处罚，无论什么部门、哪一级政府都可以任意处罚行政相对人，像罚款，有些地方的数额高得惊人，所以我们首先制定了《行政处罚法》，1996年出台，应该说确实起到了很好的效果。然后就开始了《行政许可法》的起草工作。下一步就是《行政强制法》的出台问题。最后要考虑的还是制定一部完备的《行政程序法》。

　　《行政许可法》的起草工作首先是由全国人大法工委负责，后来又交给了国务院法制办，到去年8月23日九届全国人大常委会第二十九次会议上首次提交审议，历经六年。这期间国务院的同志曾经作过立法调研，结果发现仅国务院直属的部、委就有3000多件行政审批项目，这引起了中央领导的重视，也由此推动了我国从2001年开始进行行政审批制度改革，到目前为止，国务院系统已经先后废除了两批行政审批项目，大约废除了一半左右。

　　由于《行政许可法》涉及面广，再加上人大换届等原因，所以去年以来几次常委会会议审议都是建议修改，到这次提请审议实际已经是第五次审议，（一般法律审议只需要三审就能通过——记者注），我觉得这次应该差不多了。

　　《21世纪》：《行政许可法》的制定一直受到社会各界的高度关注，很多人都十分期待这部法律的出台，这是什么原因？

　　应松年：因为《行政许可法》关系到普通老百姓的利益。所谓行政许可，实际上是一种限制，日本把它叫“规制”，用规定来限制，即不许可就是禁止的，而这里面的“许可”是一种“禁止的例外”。

　　我国之所以大量存在这样那样的行政许可，一方面主要是行政机关法律意识不到位，行政观念需要转化的问题；另一方面就是利益驱动，行政机关可以通过设置行政许可使部门利益、地方利益甚至官员个人的利益都得到最大化，要获得许可就得交费，甚至为腐败创造机会。我觉得后者是最主要的一个原因，使得各级、各类行政机关热衷于设置行政许可。

　　《行政许可法》的出台，恰恰是限制了这些东西，保障了绝大多数的公民的基本利益，它对于转变政府职能，推进行政体制改革具有重要意义。

　　《21世纪》：《行政许可法》是如何通过具体规定来实现行政许可的规范化？

　　应松年：这主要通过几个方面的具体规定来体现：

　　首先，限制设定权，即对有权设定行政许可的主体进行规范。《行政许可法（草案）》规定，法律可以设定行政许可，行政法规可以在法律未规定的情况下设定行政许可，地方性法规可在其有权处理事务范围内设定行政许可，除此之外，部门规章等等都不能设定行政许可。

　　草案原先规定地方性规章可以在未制定法律、行政法规的情况下设定行政许可，我觉得这样的规定有问题，国务院部委都不享有行政许可设定权，地方政府也没有必要保留这个权力，如果确实需要设定许可，可通过地方性法规来解决。所以就建议对这条进行修改，最后基本上是尊重了我的意见。经过这样对设定行政许可的主体的限制，就首先保证了行政许可不会被滥用。

　　其次，严格许可的程序，即要求在审批行政许可的过程中要规范操作，而且服务于民。比如，一个政府部门办理许可审批时只能一个窗口，不能多头审批；一级政府内部有多个部门有审批权的，应该是集中办公，不能集中的，应有一个主要部门负责处理，而不是让申请人多方奔走；作出许可决定前要听取意见，不许可的要说明理由；遇有公民申请，相对行政机关必须接受，如果不符合条件必须一次性地全部告知申请人，申请材料能够当场修改更正的必须允许当场修改；各种行政审批事项也有十分具体的时间限制，最为复杂的申请也必须在九十天之内完成等等。

　　第三，明确行政许可的范围，除直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项，以及中国政府缔结和参加的国际条约要求设立行政许可的事项外，其他事项不得设立行政许可。

　　第四，不收费原则，行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线。

　　第五，“谁许可谁负责”，目前行政机关重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，这也是导致很多事故发生的原因之一，所以《行政许可法》规定行政机关应对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查，检查情况要作详细记录，并接受公众查阅；检查中发现行政许可错误的，应予撤销；因撤销许可造成被许可人财产损失，如果是因行政机关过错造成的，行政机关应依法赔偿；行政机关对依法应许可的不予许可，对不应许可的给予许可，不依法履行监督责任或监督不力的，直接负责的主管人员和其他责任人员要给予行政处分甚至要追究刑事责任。

　　《21世纪》：除了行政体制以外，《行政许可法》的出台还会产生哪些影响？

　　应松年：《行政许可法》的出台将对很多方面都产生重大影响。比如现在我们国家在进行一系列经济法律的制定、修订，这里面也要考虑和《行政许可法》衔接的问题。像《证券法》的修改，公司上市等一些行为由于有特殊性，肯定要设定行政许可，但现在很多审批的设立是来源于证监会的规定，而不是《证券法》的规定，因此修改《证券法》时就应该研究里面需要设立多少行政许可？必须考虑是否应该把一些必要的审批以法律的方式确立下来，不然《行政许可法》颁布实施了，而证监会依然依据自己的规定去审批，马上就可能引发诉讼。

　　此外还有很多相关的法律，包括这次常委会会议同时提交审议的三大银行法等等，都应该考虑到各个法律之间的统一问题。