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杨亮庆
7月31日《中国青年报》法治社会版的报道：《一行政庭庭长的苦恼---土政策拖住民告官的腿》令笔者疑惑不解：《行政诉讼法》规定公民、法人和其他组织可以依法提起行政诉讼，一些基层政府却要求当地法院接到起诉时，必须通知当事人先到当地政府处理，政府同意后，法院才能立案。
四川省高级人民法院行政庭庭长吴星远对此十分烦恼：“个别县政府干脆下发文件规定几类行政案件法院不得受理，‘民告官’告状难仍未根本解决。”
法律效力居于中华人民共和国法律体系最低层次的县级政府规章，居然堂而皇之地将全国人大常委会通过的国家基本法律弃之一旁，并且“命令”法院在审判时优先执行这样的红头文件。国家司法的严肃性何在？国家法制的统一性何在？
1990年10月1日施行的《行政诉讼法》被视为我国法治进步的里程碑。它明确赋予了公民、法人和其他组织对国家行政机关的若干种侵权行为提起诉讼的权利。如：对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的等。
但是，近10年的司法实践表明，我国行政诉讼的受案范围还是太窄了，很多情况下，公民权利受到行政机关的侵犯，无法从司法途径寻求救济。而无论是传统的大陆法系国家的法定受案模式，还是英美法系倡导的司法最终裁决体制，都对公民起诉国家机关采取了宽容和谦逊的态度。在国际上，扩大行政案件的受案范围已成为一种趋势。
应时而动，最高人民法院于1999年11月24日通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，扩大了行政诉讼案件的受案范围，并用排除法进行表述。除了对国防、外交等6类具体行政行为公民不得提起诉讼外，其余的行政行为都在法院受案范围之内。这项司法解释得到了法学界和法律实务界的广泛赞誉。
没有想到，就在国家最高立法机关和最高司法机关矢志不渝地建章立制，积极寻求公民与国家的诉权平等的时候，一个县级政府竟可以用一纸公文否定这些法治和观念的进步，设置所谓的“政府先行处理程序”。
类似的程序确实存在，叫做“行政前置程序”，它的要求十分严格，必须经授权或依法设定。如《海关法行政处罚实施细则》规定：当事人对海关的处罚决定不服的，可以自处罚通知书送达之日起30日内，向作出处罚决定的海关或者上一级海关书面申请复议。当事人对复议决定仍然不服的，可以自复议决定书送达之日起30日内，向人民法院起诉。在此，向上一级海关复议就是提起行政诉讼的前置程序。再如：最高人民法院新近出台的关于受理证券欺诈案件的司法解释，必须以中国证监会的行政处罚决定作为立案依据。而根据《立法法》的规定，县级人民政府显然不具备解释法律的权限，因此笔者只能理解为县政府害怕当被告。
报道印证了笔者的推测。吴星远庭长通过调研认为，这是由于一些行政机关死活不愿当被告，或者成为被告后不能输官司造成的。他认为行政案件审判难的根本原因是：“有的地方政法委书记带着各相关单位一大帮人来，当地法院怎么扛得住？毕竟法院的位子、票子都是地方给的”，“在有些基层法院，行政庭成了不受重视的部门，有的法院把行政庭和告申庭等合并，有的法院行政庭只有一个人。”
今年7月24日，最高人民法院颁布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，使我国行政诉讼的体制构建又上了一个新的台阶，体现了国家建立、完善行政诉讼制度的努力和决心。在这样的行政法治环境下，“土政策”不应有生存的土壤。
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