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| 从“肺炎事件”谈创建”学习型政府”的紧迫性 |
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| NEWS.SOHU.COM 2003年02月21日01:10 人民网 |
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2月17日晚上看中央电视台《焦点访谈》节目，专门请了几位医学专家介绍“非典型性肺炎”，其中一位70多岁的女医学家说非典型性肺炎就是致病原因还未查明的那些肺炎，如果查明是哪种原因（细菌、病毒、衣原体……），就会以致病体命名了。我感觉专家说得就是明白，心里稍安。
可是今天上“人民网”一搜索“非典型性肺炎”，出来32篇报道，我又糊涂了。比如《科技日报》16日的文章《一场虚惊》，里面说“非典型性肺炎是由细菌中最小的一种支原体所引起。最近多称为支原体肺炎”，还说“非典型性肺炎是很轻的肺炎。这种病在不知不觉中得了，又会在不知不觉中就好了”。我想这位记者一定是受徐志摩的诗影响很深——“我悄悄地走了，正如我悄悄地来；挥挥手，不带走一片云彩”。不过应增加一句：“这种病在不知不觉中得了，又会在不知不觉中就好了，偶尔顺手带走五条人命，就像带走那天边的一片云彩”。
到底让我相信谁的话哪？中央电视台《焦点访谈》的专家说“非典型性肺炎”的致病原因至今没有查清楚，《科技日报》的记者说“非典型性肺炎”就是“支原体肺炎”。好像是矛盾的吗！如果支原体肺炎是“很轻的肺炎”，为何广东又死了五个病人？
如果说两个人的说法互相矛盾可以理解，一个人的说法也互相矛盾，这就奇怪了。在2月11日广东省卫生厅的新闻发布会上，广东省疾病预防控制中心副主任许锐恒指出，“非典型肺炎并不可怕，它可以治疗，也可以防治。即使在美国这样医学发达的国家，每年也有560万非典型肺炎的病例，其中住院死亡率达13％”。住院死亡率达13％的病，还不可怕？幸亏这位专家没有提供美国一年有多少人因此病而死亡的数字，我估算了一下，假设560万美国非典型肺炎的病例有10%住院，而住院死亡率达13％的话，意味着美国因此病一年死7万（即使只有1%的病例住院，一年也要死7千多人）。笔者无论如何，没有办法从广东省疾病预防控制中心副主任许锐恒的数据里面得出此病不可怕的结论。
科技日报说“这次事件等于对广州人进行了一次全面的素质测评”，我觉得无从谈起。因为全国很多城市的市民都在抢购，甚至边远山区的农民，难道说全国人民的素质都低？
2003年2月12日，沪深股市开盘不久，医药板块齐刷刷地跃上了涨幅榜的前列：鲁抗医药封住涨停，三九医药涨出5．45％，一致药业、华北制药、白云山、西藏药业、美罗药业分别占据了沪深两市涨幅榜的前25名，恒顺醋业也跻身其中。考虑到股民占全国人民的比例，看来我们要不得不承认这点了，至少说明股民素质测试不及格。
南方都市报2月17日文章《恐慌抢购并非所谓“国人劣根性”使然》说到：“作为个体单位的普通公民，他不可能对这种传染病的态势作出像疾病预防专家一样的判断，因为普通民众不具备相关的专业知识和医疗设备。而政府部门包括媒体在传染病流行伊始处于缺席状态，对传染病的危害程度及应采取的预防措施，普通民众缺乏一个正确的认识。在这种情况下，各种起于坊间的传言都可能被民众所接受。处于信息匮乏和专业知识阙如的民众在与自己身家性命攸关的选择面前，他会尝试各种可能性试图避免具有危害性的结果发生。这和国人的劣根性有什么关系呢？难道在传染病流行之后，相关机构没能给予相关的信息公示之前，老百姓若无其事，一点预防措施都不采取才是国民性提高的表现？”
还算公平的是，《科技日报》相关文章在打了广州百姓五十大板之后，又打了政府和媒体五十大板：“政府和媒体在制止谣传方面的确有失察之责”。因为“民间的恐慌始于上个月，从中山市开始，并引起了市民的恐慌。春节后就蔓延到广州，而传言曾经有多个版本，其中病因、病情、死亡人数等越传越恐怖。传言的媒介主要是手机短信和互联网的论坛。出于某些原因，广州当地媒体一直沉默，更没有政府部门发布的消息。恐慌进一步扩大，甚至有些公司宣布放假几天。直到2月10日早上，才有当地媒体报道广东省部分地区先后发生部分非典型性肺炎病例。但是由于消息过于简单，缺少感染人数、死亡人数等重要信息，并未能有效制止恐慌的蔓延。2月11日，广州市政府和广东省卫生厅先后召开新闻发布会，公布已发现305例死亡5例，并且已得到有效控制。当天下午，虽然板蓝根仍然脱销，但是醋的价格已经回落，而且笼罩多日的恐怖气氛有所缓和。”媒体挨的板子最后还是落实在政府屁股上——因为地球人都知道中国媒体是受政府领导的。天塌下来，高个子先要抗着。“对包括疫情在内的重大灾难性报道，地方媒体是不可擅自行事的。而政府的反映也是要经过反复研究并上报待批的。如此再三，失去了最佳战机。因此，有人提出用法律确立老百姓的及时知情权，确有道理。”
《中华工商时报》2月17日的文章《中国股市10万个为什么：透明度为什么总模糊》讨论广东肺炎事件，最后引申到我国的股票市场建设，其最后结论是：“证券市场的透明度到底能够有多高，取决于我们这个社会经济民主化的程度，取决于我们这个社会的公民知情权有多大”。文章中提到：“信息实际上是一种权力。从一般的社会结构看，处在金字塔塔尖的决策者掌握的信息是最广泛的（当然不见得真实），而处在金字塔塔底的芸芸众生掌握的信息是最有限的，以有限的资讯要承担无限的投资风险可想而知这种投资的成本有多大，而如果中间层再出现恶性的干扰的话，那么增大的就是系统风险。这种恶性干扰在法律上叫做虚假陈述，因虚假陈述而承担法律责任，特别是民事赔偿责任直到2003年春节前才完成操作的可能，在1月9日高院公布了司法解释中因果关系认定、共同讼诉方式、损失计算方法才得到明确，前置程序也才得到扩大，而在此之前，这一切均为空白。”文章说的是股票市场，其实这些论述同样可以拿来说明这次广东肺炎事件：
政府管理当中，很多地方存在空白。
笔者前不久在中国人民大学出版社出了一本新书《学习型政府——政府管理创新读本》。拿此书中的观点对照广东这次发生的肺炎事件，笔者感觉创建学习型政府的迫切性需要引起有关人士重视了。
首先，我们必须承认：政府管理的观念需要创新了（书中第二章主题）。《学习型政府》分节论述了顾客导向、有限政府理念、政府公开的理念（从黑箱操作到透明管理）、速度意识、诚信观念等。书里面之所以花费很大篇幅谈这些观念问题，实际上就是因为作者感觉这些方面政府做得仍然不够。广东非典型性肺炎事件，等于是充分暴露了这一点。
《新快报》2月16日文章《广东非典型肺炎考验政府与媒体》提到，“广东这次非典型肺炎早在去年年底就在中山、河源等地发生。今年1月5日，本报率先作了报道，然而对这次唐突的报道，有关政府不是向公众发布病情报告，寻找对策，消除群众的恐慌，而是站出来辟谣，否定事实，把媒体真实的信息当作真实的谎言，一条重要的信息渠道就这样被堵塞了，群众期待从媒体上看到权威部门的说法也随之落空。当正常的信息发布渠道被阻断之后，随着病情的蔓延，民间的传言乃至谣言经过春节的孵化迅速膨胀，无边地传播，在这种情况下，群众更相信通过电话、手机、短信传播的信息，更相信朋友、同事、亲人的‘口头创作’。由于不法奸商趁机哄抬物价，甚至某些势力趁机扰乱社会稳定，官方的正常信息发布直到2月11日才通过公共媒体发布，告诉公众真相。”
“在新闻发布会上，个别官员对待媒体的态度也是不能令人满意的，不是消除公众对疫情的担忧，而是对媒体记者的提问横加指责，当本报记者问：‘在年前中山、顺德一些地方曾经流传过有禽流感出现，不知道他们所传说的禽流感是不是我们今天说的非典型肺炎？’对于这个广大群众都担心的问题，参与新闻发布会的某官员却对记者说：‘你要是在这个会上提出这个问题，你自己要承担责任的。’这位官员的态度不是消除记者的疑虑，消除广大群众的担忧，而是把责任推到记者身上，这样的做法是不够坦诚的。如果记者不能下情上达，上情下传，把群众的顾虑反映到政府那里，群众的情绪又怎能安定？公众的知情权又怎样得到保障？”
文章最后提出一个值得我们思考的问题是，“政府应该如何树立社会公信力，也就是诚信形象，政府的公信力在于真诚地为百姓服务，取信于民。防谣如同防川，消除谣言不仅是媒体的责任，更是政府义不容辞的职责”。
政府人力资源管理需要创新（书中第三章）。书中指出，“长期以来，我国党政机关没有建立起一套严格的行政法规和个人负责制度，没有建立一套严格的考成制度”（第95页）。此书用很长的篇幅讨论了如何对政府公务员进行绩效考核。《新快报》2月12日文章《追究责任惩治奸商》对于广东肺炎事件，明确要求追究当事人的责任，特别是对于有关地区的作“辟谣”的责任部门。现在需要追问的是：这种过失是有意的还是无意的？这个责任由谁来承担？有没有必要追究当事人的责任？《新快报》的态度是明朗的：“必须追究有关责任人。原因很简单：其一，混淆视听，引致了也许可以避免的大范围的惊恐；其二，不辨是非，对政府形象造成了相当的伤害。”
政府公共政策需要创新（书中第五章）。十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”《学习型政府》一书提到，“政府的政策能力包括：政府处理各种危机的能力；拉动经济增长、创造良好投资环境的能力；政策的透明度和公平度；政策对社会进步的推动程度；通过公共政策化解社会矛盾的能力等。”（154-155页）这里面，政府处理各种危机的能力排在第一位。假如我们的政府真的建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度，具有处理各种危机的能力，这次“肺炎事件”可能不会引起这样大的社会恐慌。各地政府的官员们在学习十六大报告时，需要真正贯彻实施，而不能像猪八戒吃人参果，吃了还不知道是什么滋味。
在西方国家，对危机管理的研究已经达到了量化，建立了各种以数学计算为基础的危机处理模型，这种精确的研究成果对政府处理危机的参考价值是显而易见的。但我国对危机管理基本停留在定性分析而缺少定量分析。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果体现在立法上，如日本就有紧急事态干预法，而中国对这方面的研究几无所闻，政府在处理危机时习惯于用传统方式，习惯于用人治方式。
政府管理的法律制度需要创新（书中第六章），在这次事件中具体而言可以称为“危机处理机制”。
《南方都市报》2月14日文章“肺炎事件给应对危机带来的三点思考”就指出：“这是一次小规模的，也是被较快控制的疫情。那么如果是大规模的，不易控制的疫情，我们的疫情处理机制该如何应对？如果是一次生物恐怖袭击，我们的疫情处理机制又该如何应对？据了解，我国的生物恐怖应对办法，是在美国继9·11事件遭遇炭疽热病毒后才开始制定的。而西方国家却早已有一个从政府、军队、媒体到民间组织等的多层次的完备的疫情处理机制。我们的政府应多方面借鉴西方的成熟经验，进一步完善我们的疾病预警机制、流行病控制队伍，建立一个全方位、立体化、多层次疫情危机处理的机构和体系。”为了使危机管理走向制度化和高效化，法治显然是必要的。
还需要有一个法律保护人民的知情权。信息就是权力，剥夺公民的信息就是剥夺其相关权力。政府有无权力剥夺民众对于非典型性肺炎的及时知情权，需要深入研究。这就好像一个地方，气象台预测出将有冰雹发生，请示政府是否发布这个消息，政府官员说：“担心引起社会恐慌，导致不稳定；万一没有下，政府不是制造紧张空气吗？”结果没有公布天气预报，冰雹砸死了十几个没有预防的群众。群众是否有权要求国家赔偿？
政府组织需要创新（第七章）。书中指出，“科层官僚制对专业技术和机械的专业化分工的推崇，导致了政府功能退化。工业化模式的影响，亚当-斯密《国富论》中的分工原则对组织设计的影响，使政府发展成为大规模、非人性化的、分割的官僚机构。细密的专业分工，产生了许多专业部门，这些专业部门缺乏必然的内在联系，往往是分工明确，而合作协调不够。随着专业部门的膨胀发展，政府开始退化为事无巨细都要管的‘项目管理处’，带来部门分工僵化、层级分工过细、各自为政、本位主义、腐败、无效率、不负责任、忽视顾客需求、机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行的恶果，代价越来越大。”
美国在“911”事件发生以后，很快组织成立了国土安全部，处理突发恐怖事件。我国广东肺炎事件虽然没有那样严重，不过也提醒我们，应该考虑成立专门的机构，负责处理类似的突发事件。相应的，应成立专门研究社会突发事件处理的研究机构，建立一套法律制度、流程。即使有什么事情发生，也好找出“锦囊妙计”，按规矩处理。
现在我国政府对这种事情是如何处理的？笔者斗胆揣测，估计是一级级向上汇报，矛盾上缴。地方最高行政长官每天需要面对多少真真假假的信息与情报，需要他在最短时间作出判断。出现判断失误，也是难免。任何一个人都不可能是全知全能的全才。拿这个广东肺炎事件来说，地方领导不会说没有得到汇报，可是对这种连医学专家都搞不清病因的肺炎，到底是马上向社会发布消息还是等等再看，利弊都有，好像我国人民币是否要贬值这个问题。“况且，平常也会有流行病发生，都不会造成偌大的混乱啊。”（科技日报文章语）如果谁要追究地方领导的责任，笔者都替地方领导觉得冤枉。
但政府总归需要有一个部门承担此类责任。假使目前没有，抓紧成立还不迟。“法轮功”事件出现后，其实就该成立这种机关了。等到“法轮功”人员把中南海围住才意识到问题严重，连个可以追究责任的部门和人员都找不到。这次又是如此，到底追究谁的责任？
政府通过建设政治文明引导全社会实现精神文明（书中第13章）。《学习型政府》一书提出，“社会主义制度的优越性并不首先表现于经济增长比资本主义快，而是体现在其社会成员的能力、素质、积极性得到极大挖掘、提升，人尽其才。只有其成员的民主权利（包括政治、经济权利）得到保证，他们的潜能才可能得到最大发挥。”（第292页）
《南方都市报》2月14日文章《面对危机让我们一起选择理性》也指出：“一个城市的现代化，首要的问题是人的现代化，而不是大楼的现代化，汽车的现代化。而人的现代化的一个基本标志就是，尊重常识，富有理性。”
肺炎事件说明我国民众的非理性情绪过大，缺乏面对危机的正常心态。在一个理性的社群里，谣言是很难盛行的。而在非理性情绪面前，不要说疫情，就是一件小事，都可扩散为一个社会危机。为何政府出来公布实情后民众依然抢购大米和盐？说明民众对于政府的诚信已经产生怀疑，不再相信政府的话了，这是多么可悲的事情。
七十年代初期，日本在全球石油危机的背景下，曾爆发过手纸危机。起因居然是因为日本一小超市手纸减价，结果市民排队买手纸，后来发展到挤垮超市，并迅速波及全日本，引发严重的手纸危机。我们的政府部门应加强现代社会的危机意识教育，以培育出临危不乱、应对有策的现代新公民。当然更要培养公务员的诚信意识。这是政府的责任和义务。
广东非典型性肺炎事件，说大不大，说小不小，如果政府能够从中找出自身管理中的问题，通过管理创新、创建学习型政府加以弥补改进，以后此类事件不再发生，那这次虚惊，上上下下也算没有白受惊吓。笔者觉得，追究责任者也不是个办法，还是应从制度层面上解决问题。
本文从政府管理创新的各个角度对这次事件进行了分析，提出了一些个人看法，希望起到抛砖引玉的效果。茅于轼先生说，政府体制改革是百姓都应积极参与的事情，我这回算是响应他的提法吧。
不正确的地方，还请专家指正。 |
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