在这份五年立法规划中，特别值得注意的是，排在《宪法修正案》第二位的是《紧急状态法》。在中共中央《关于修改宪法部分内容的建议》中，将现行宪法有关条文中规定的“戒严”均修改为“进入紧急状态”。《紧急状态法》作为一部十分重要的法律，已列入今年全国人大常委会的立法规划中。

　　伴随着去年肆虐全国的非典疫情，紧急状态一词渐为国人所认知。紧急状态，是指危及一个国家正常的宪法和法律秩序，对人民生命、财产安全构成严重威胁的危险事态。以往我们更熟知的“戒严”，仅适用于政治动乱、社会暴乱和其他严重骚乱引起的紧急状态。“紧急状态”是一种国际通行惯例称谓，相比较于“戒严”范围更宽，它适用范围除了政治动乱、社会暴乱外，还包括重大自然灾害、突发公共卫生事件和经济危机等。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏指出，加强紧急状态立法，意味着在紧急状态期间，一切国家机关、社会组织和公民个人都必须以宪法和有关法律的规定为依据，自觉地行使特殊的权力或者权利，履行特殊的职责或者义务，从而提高全社会应急反应的水平和效率，并有利于公民权利保护。

　　将紧急状态制度写进宪法、抓紧紧急状态立法，对此，宪法学专家给予了高度评价。蔡定剑认为，《紧急状态法》属于宪政法律，在一个宪政国家，政府的权力必须严格按宪法规定的权限和方式行使。当出现紧急状态时，政府不可能按正常宪法状态行使权力，需要一些特别的权力和对公民的宪法权利给予限制。

　　《紧急状态法》把紧急状态下对政府授权和对公民权利限制与保障纳入法律调整范围，这是一个国家宪政水平、法治化程度提高的重要标志。

　　已列入今年立法规划，要抓紧制定的还有一部重要法律———《物权法》。

　　作为新中国首部民法典草案，它的制定备受瞩目。2002年12月23日，民法典草案首次提请九届全国人大常委会第三十一次会议审议。《物权法》被列为民法典草案第二编。专家指出，民法典的最核心部分就是物权法，因此，物权法的制定是建立和完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。

　　引人关注的是，《物权法》对保护私人所有权作出专章规定，国家保护私人的储蓄，保护私人投资以及因投资获得的收益。

　　合法透明责任便民中立守信：行政法立法规划勾勒法治政府“大模样”

　　2003年12月17日，《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布。除了已经于此前获得通过的《行政许可法》外，颇为引人瞩目的是，《行政收费法》、《行政强制法》、《违法行为矫治法》等多部为各界翘首盼望已久的行政法律被列入了规划。同时，《行政程序法》、《政务信息公开法》的制定，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的修订也被列入需抓紧研究起草、待条件成熟后适时安排审议的法律草案之列。“这就意味着，到2010年我国将形成比较健全的行政法律体系。这套法律体系，为政府到底如何依法行政、如何保护公民权利提供了一整套规则。”中国政法大学法学院院长马怀德教授评价说。马曾参与了多部行政法律的草拟工作。

　　始于上个世纪80年代至今的行政法律立法，确立了一个基本的价值取向：侧重监督行政机关的行政行为，同时给受到行政机关侵害的公民提供救济渠道。在规范行政行为方面制定了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》，在监督行政行为和救济方面则制定了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。“此次规划，延续了我们一贯的价值取向。指向非常清晰，就是通过控制公权力、规范政府行政行为的方式达到维护公民合法权益的目的，这是行政法律立法的终极目标。”马怀德说。

　　1990年起施行的《行政诉讼法》，首次让老百姓拥有了“民告官”的权利；1995年的《国家赔偿法》，第一次明确了行政机关应当对侵害老百姓利益的行为作出赔偿；1996年的《行政处罚法》，严格界定了公安、工商等行政机关对公民和企业进行处罚的范围和责任；1999年起施行的《行政复议法》，让老百姓可以把损害自己利益的“红头文件”推上被告席。今年7月1日即将施行的《行政许可法》则比较清晰地规定了行政机关进行行政审批的权力边界和行政责任。

　　在规范行政行为方面，还有一部分与“处罚”和“许可”等居于同等重要地位的行政行为，如行政强制、行政收费等，被纳入此次立法规划中。

　　行政强制的最大特点在于，行政机关可以运用强制措施直接剥夺限制公民的人身权和财产权。例如工商局、税务局、公安局等可以动用查封、扣押、冻结、强制拆迁、强制清除、强制检查、强制履行等权力。“甚至包括公安机关可以对醉酒人员采取扣留等强制约束，以及刚刚被废除的收容遣送制度等等，跟老百姓人身自由权利和财产权利息息相关，不能不加以规范。”马怀德解释说。

　　简单地说，《行政强制法》就是一部规定谁有权力采取强制措施、应依照何种程序进行行政强制、行政机关应为行政强制措施不当承担何种责任的法律。

　　马怀德的一个博士生曾经以行政收费为题进行过一次调研。让这位博士失望的是，尽管付出了大量的时间和精力，但他仍然无法弄清一个地方到底有多少种行政收费项目，“一些红头文件规定的大量不合法收费，多如牛毛以致无法统计”。

　　20多年来，乱收费一直被列为疾顽难治的“三乱”之首。马怀德认为，其症结就在于缺乏专门的法律，对行政收费的正当程序作出严格规定。《行政收费法》就是要规定，谁有权力收费，确定行政机关的收费权需要经过何种程序，哪些费用可以收取，收取的费用如何上缴、如何使用等等。

　　行政机关乱收费的动力来自部门利益。“这部法律的作用在于，一方面可以严格界定哪些行政机关拥有收费的权力，另一方面，以法律的方式规定收支两条线，如果收来的钱全部上缴国库，行政机关乱收费的利益驱动就没有了。”马怀德说。《行政程序法》被视为行政法律中的“基本大法”。

　　马怀德介绍说，行政程序法将规定一些行政活动中的基本原则，如公开、公平、公正，强调公民的程序权利和程序保障。凡涉及公民权益的事项，政府机关必须事先公示、听证，事后必须作出结果说明，也必须为违反程序的行为承担责任。“劳动教养制度曾经为社会稳定作出过巨大贡献，但随之出现的弊病也被广为诟病。其症结在于，从制度设计上，劳动教养权力被集中到公安机关手里，且没有严格的裁定、申辩和听证等司法程序限制，导致权力被滥用，公民人身自由权利被侵犯。”马怀德透露，此次被列入立法规划的《违法行为矫治法》，正是希望用符合正当程序的保安处分法律来取代劳动教养条例。

　　制定《政务信息公开法》，在每年一度的全国“两会”上总是代表委员们关注的焦点问题。过去国家规定了保密为原则，公开为例外的保密原则。“这部法律应当规定公开为原则、保密为例外的基本原则。老百姓有获知政府信息的权利，除了那些依法不能公开的事项外，其他应按照一定的程序全部予以公开，不依法公开的应追究行政机关的责任。”马怀德认为，现代法治政府应该是一个透明的、公开的、阳光下的政府。

　　村委会主任是经村民集体民主选举出来的，上级政府无权撤销其职务。但浙江某地一位村委会主任却被镇政府一道行政命令就暂停了职务。该村委会主任一道行政诉讼状状递到了法院，要将镇政府告上法庭。令他没想到的是，法院居然驳回了起诉。原因是，该案涉及政治权利，不属行政诉讼法调整的范围，不予受理。

　　此次，《行政诉讼法》的修订也列入了立法规划。马怀德认为，修改后的《行政诉讼法》，应尽可能扩大受案范围，将政治权利、社会权利和抽象行政行为等都纳入到法律调整的范围中来。此外，还应为法院的独立审判和加大执行力度等提供制度保障，尽可能减少行政干预审判活动。

　　赔偿程序不够便利、标准过低、精神赔偿规定存在缺陷等，一直是《国家赔偿法》修订中广为社会各界关注的焦点问题。马怀德告诉记者，这些都有望在《国家赔偿法》的修订中得到解决。《治安管理处罚条例》、《义务教育法》、《传染病防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《建筑法》等法律的修订也被列入了立法规划。“这些部门法都是在上个世纪80年代制定的。当时都贯穿了一种错误的立法理念：法律是管理老百姓的。”马怀德说，“我们现在的立法理念是，打造一个合法的、透明的、便民的、负责任的、守信的、中立的现代法治政府。”马怀德一口气用了六个关键词来描述现代法治政府的“品格”。

　　本报记者 崔丽 程刚 实习生 肖遥

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