邱炯 绘
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最近,最高人民法院传来消息:关于行政诉讼异地管辖的司法解释,正在酝酿起草。这让浙江台州的陈崇冠法官感到格外欣慰。如果司法解释出台,他们的行政诉讼“异地交叉管辖”探索将有明确的法律依据。
“简单地说,就是‘民告官,异地审’。”谈起在台州中院推行的这项改革,陈崇冠说,“这是减轻法官压力、保证公正审判的一剂良方。”
然而,这剂“良方”虽然2002年就开始在台州市中院实行,后来又由浙江省高院向全省推广,但省内其他地市却鲜有采用。
“民告官,异地审”,究竟是良药苦口,还是药不对症?
开庭通知送到县长办公室,法官挨了一通批
“每个案子都审得磕磕碰碰”
在台州市下辖的天台县法院当了17年行政庭庭长,徐金庚的感受只有两个字:无奈。
被形象地称为“民告官”的行政诉讼,长期以来存在“三难”,告状难、审理难、执行难。
1990年10月,行政诉讼法开始实施。从1991年到1993年,天台县法院行政庭每年只受理10来件案件,数量上不去不说,每个案子都审得磕磕碰碰,让徐金庚感到“灰头土脸”。
1994年的一次遭遇,使徐金庚产生挫折感。一个告县政府的案件,他按程序把开庭通知送到县长办公室,结果挨了一通批。“没多久,社会上都知道我被批评了,接下来,律师连行政案子都不敢接。”这一来,行政庭的地位更尴尬了。
一直都希望有所作为的他不甘心。他把全县律师叫来,鼓励他们接行政诉讼案件,为告状的群众做代理。他还组织行政庭的法官在大街上设摊宣传。这一来,效果倒是有了:1996年、1997年,每年案子多达上百件,但他的日子更不好过了——成了县政府的常客,一年几十次被县领导叫去,人戏称“常务副县长”。
温岭市的“罢免事件”,更是给了徐金庚很大的刺激。1997年,温岭市法院在一起计划生育案中判某镇政府败诉。结果,镇里的市人大代表联名要罢免法院行政庭庭长,并提请撤销法院行政庭的编制。
他开始思索。这些年,对政府部门硬碰硬,虽然成效不小,但阻力重重,举步维艰。这样下去,能坚持多久?
没有明确的法律依据,没有下发正式文件
“行政案异地审,打起擦边球”
2002年3月一次行政审判业务会上,两个基层法院庭长一句“干脆把行政案件交换审”戏言,引起台州中院新任行政庭长陈崇冠的注意。
陈崇冠感觉,这个“交换审”可能管用。通过异地管辖为法官减压,让他们在没有压力的前提下审理案件,做出公正的判决。
有了想法,就找法律依据。根据行政诉讼法第23条:上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定,辖区内重大、复杂的案件可由上级法院审理。
“把这条法律作为依据,试行行政诉讼案异地管辖,有点打‘擦边球’的意思。”陈崇冠说,因为只有中院把所有基层法院管理的案件都认作“自己管辖的”,异地管辖才能具有合法性。
根据这条界限有点模糊的条文,2002年6月,陈崇冠召集9个基层法院行政庭庭长开会,让他们不再受理可能受到干预的行政案件,告诉原告直接到台州市中院起诉,再由中院指定其他基层法院审理。
当时,尽管一些法官对异地管辖的法律依据还存有疑虑,但大家都赞成中院这么做。
没有文件,没有简报,2002年7月,台州市中院启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革。基层法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件,提交给中院,再由中院指定异地审理。
实施一年后,台州中院统计,2002年7月至2003年6月,一审审结被告为县级政府的行政案件72件,政府败诉45件,败诉率62.5%。此前一年,台州市一审审结同类案件107件,政府败诉14件,败诉率为13.1%。
异地交叉管辖引起多方关注。在得到最高人民法院的肯定以后,2006年4月,台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖下发正式文件,文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件,并赋予原告是否要求异地管辖的选择权。台州中院院长丁铧说,这样的规定更细致,是对当事人权益的尊重,对地域面积广阔的省份,这样的规定更具实用性。
全国行政庭长会议,来自浙江的两名法官从房间争到会场
“本地管辖,案子也能判得好”
目前,浙江省高院正在向全省推广台州做法,但是效果并不像预期设想的顺利。没有多少地市采用,即使采用的地区,也限于部分案件、部分区域试验应用,没有像台州那样全面推开。
杭州市中级法院行政庭长尹昌平,笑称自己是“全国最老的行政庭长”。1987年,杭州设立了全省第一个行政庭至今,尹昌平已经在这个岗位上干了20年。
经历了行政诉讼发展的全过程,尹昌平却不赞成异地管辖的模式。他认为,这种做法一是法律依据不够充分,二是这样做有一个假设的前提,就是“本地法院都不能抗干扰、当地政府都在抵制行政诉讼、每个老百姓都支持异地审判。”在杭州,他认为并没有碰到这种情况,“本地管辖,我们的行政诉讼案件照样判得很好!”
一次全国行政庭长的会议,他与陈崇冠居住一室,两人竟为这个问题争论不休,到第二天的会上还在争。旁边的同行都笑了,不明白为什么来自浙江的两名法官,意见竟如此不统一。
那么,在20年的行政审判工作中,就没有遇到阻力和压力?“当然有”,尹昌平说,由于杭州是省会城市,厅局级政府部门当被告的官司,在他们中院甚至基层法院并不少见,“如果说压力,当然是被告级别越高,我们的压力越大”。
尽管如此,尹昌平并没有遇到阻力大得审不下去的案件。他说,如果有必要,他们也会把案件指定到别的基层法院,但至今为止异地审理的案件只有一起。
原因在哪里?尹昌平说,有人来打招呼,他会根据案件的具体情况处理,如果行政行为有问题,就向对方指出,接受意见改正了,就能顺利解决纠纷,否则,还是要依法判决。
尹昌平提到了“和解”的概念,就是协调行政机关自行纠正错误的行政行为,原告撤诉。这在其他地方的行政诉讼审理中也得到提倡。
虽然异地打赢了官司,章律师仍心存疑虑
“交叉管辖,真能解决地方干预?”
浙江大学法学系教授章剑生,不但目睹了台州推行行政诉讼异地管辖的全过程,而且和台州不少法官都是好朋友。但是,他对异地管辖制度及其推广,仍然心存疑虑。
当年由于政府干预而移至外地审判的临海东湖村土地第一案,章剑生就是代理律师。虽然这起案子得益于异地管辖,让东湖村赢了官司,但章剑生对异地管辖的态度仍然是:一种特定时期特定区域产生的特别制度,不具有普适性。
“行政诉讼案子,如果行政行为违法与否法律依据明确、事实清楚,那么,政府部门是败诉或者胜诉就很好判断,本地法院也不至于明目张胆做出枉法判决,这时异地管辖意义就不大。对那些依据不明确、事实比较复杂的案件,行政行为可以判违法也可以不判违法的,如果硬判政府部门败诉,现实效果不一定好。”章剑生坦率地说。这和杭州的那位行政庭长尹昌平的看法不谋而合。
在他看来,目前出现的“和解”现象,从侧面印证了异地管辖不能彻底解决行政干预的说法。他说,目前的情况是,基层领导干部本地区内实行交流轮换,行政诉讼异地管辖也局限于本地区,时间一长,弊端明显,杜绝干扰的可能性越来越小。
“问题是,行政机关败诉率是否能够成为公平的标准?行政诉讼案交叉管辖,能否真正解决地方干预?”章剑生说,要想彻底破解行政诉讼难题,从根本上杜绝地方干预,还需要进一步更新观念,创新体制,完善问责。