成渝“特区”：寻找通往核心城市之路

　　成渝“特区”：寻找通往核心城市之路

　　Text 文/ 张传文

　　65 年前，美国著名的中国问题学者费正清从飞机上看到重庆时，如此描述他的印象——“一个极为不幸的人类居住地。这里连一块平地都没有，一切东西都似乎蒙着厚厚的灰尘，要在城里往来，得像山羊一样，忽上忽下。

　　这就是西部中国的一个缩影，这里的城市不可能像东部城市那样拥有天然耀眼的光环。但“三十年河东三十年河西”，总像有一只无形的手在操纵着历史的平衡，一座非天生丽质的城市，仍会在历史的变革中不断被赋予浓墨重彩。

　　西部城市的历史性作用，最早在抗战时体现出来，这里成为抗战时期中国的一个庇护所，几乎所有的军事、工业、文化资源悉数聚集于此。当然，重庆作为“陪都”的中心地位只是昙花一现。然而70 年之后，重庆、成都再一次吸引了人们的目光，这一次，它们站在中国改革的桥头堡上。

　　为什么是成渝？

　　现代财富聚集的趋势是建设城市，让技术、材料、信息乃至市场聚居在一起，通过现代的规模经济发挥效益。用工业文明武装农民，城市化是唯一的选择。几十年前，日本人曾认为东京太集中了，于是试图把东京过于集中的资源发散到全日本去。可是30 年之后，大东京却更加集中了，因为集中的好处远远胜过了附加的代价。而韩国的首尔，更是聚集了全国一半以上的人口。

　　2006 年中国人均GDP 约为1970 美元，但从户籍资料看，农村居民还是占了人口总数的70％以上。在中国经济五十人论坛成都会议上，经济学家周其仁认为，只有城市化是正确的选择，而在指导方针上，兼顾城乡才是唯一正确的方针。地理上相邻的成都和重庆，一个是四川省会城市，一个如今虽为直辖市，但10 年前也是四川一个重要城市，语言和文化同出一脉。两者都是典型的“大城市＋大农村”，成都市1100 多万人口中有农村人口600 多万，重庆3100 多万人口中，农村居民占80％以上，地区发展差异很大，城乡二元结构矛盾突出。为此，成渝是进行城乡统筹发展改革的“天然”试验场，对于深化西部大开发战略、解决三农问题都有示范意义。

　　统计数据显示，2006 年重庆城乡居民人均收入比为4 ∶ 1，大于全国和西部的城乡落差；市域的都市区、渝西和三峡库区三大区域人均GDP 之比为3 ∶ 1.6 ∶ 1，大于全国东、中、西三大地带的落差；重庆最高和最低的区县人均GDP 相差10.5倍，大于上海和贵州的落差。中共重庆市委书记汪洋说，“从某种意义上说，重庆是中国的一个缩影。”如果重庆在探索城乡统筹发展中闯出一条新路，将对全局具有推动意义和典型示范意义。今年“两会”期间，人大重庆代表团提交了一份全团建议，提出把重庆作为国家级统筹城乡发展综合改革试验区。这引起了最高层的关注，也就是今年“两会”期间，胡锦涛总书记会见人大重庆代表团，提出重庆要加快建成“城乡统筹发展的直辖市”。

　　同时，成渝之所以能担当新的改革重任，与两地在探索城乡统筹方面做出的成绩和积极态度是分不开的。早在2003 年，成都就开始进行城乡统筹实验，将城乡建设统一规划，采取一系列的重大措施，诸如“三大集中”：工业向集中发展区集中、土地向适度规模经营集中、农民向集中居住区集中，并辅以解决农民就业、养老、医疗和社保等具体办法，乃至把农村的发展也纳入公共财政体系，以缓解城乡矛盾，以实现城乡统筹。2006 年成都城乡人口收入比例降至2.61 ∶ 1，远低于中国城乡人口收入3.5 ∶ 1 的比例。2007 年初，国务院曾专门委托国家发改委专程到成都进行了调研，这次调研的结果基本上为成都最终入选首批全国统筹城乡综合配套改革实验区定了调。在接受媒体采访时，国家发改委副秘书长杨伟民就表示，成都市推进城乡统筹发展的做法，让百姓得到了实惠，进一步设置试验区，是对该市统筹城乡发展实践的高度肯定。

　　一场社会改革即将到来

　　成为中国的新特区，为重庆市和成都市的未来发展提供了一个新的历史机遇，成渝经济区将成为中国经济新的增长点。设立新特区，并不是就意味着“给钱、给政策”，而是鼓励新特区在一些重点领域大胆创新，探索实践，为区域乃至全国积累好的发展经验。在试点具体实施方案的制定上，也是由国家、省、市共同商讨制定。

　　成都市发改委主任彭琳6 月9 日在新闻发布会上透露：“成都试点方案的重点方向是确定的：即在统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施及管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等重点领域和关键环节进行率先突破。”理论上讲，这八个方面直接指向城乡的二元结构。

　　相较于成都，重庆已先行一步，开始频频出招，而且每招都指向问题的要害：重庆市委书记汪洋6 月14 日提出，用15年的时间打造1 小时经济圈，具体做法是，围绕着重庆主城区3 万平方公里的范围内，再建3 条快捷交通线，使这片区域内的1600 万人都能在1 小时之内到达主城区，享受到城市建设带来的社会公共服务。重庆市对此应该是有信心的，直辖10 周年庆典前后几天内，先后收到了来自国家开发银行、各商业银行，以及铁道部、中石油、中石化送去的“战略合作礼包”，这些“大礼包”总值超过3000 亿元。

　　通过1 小时经济圈，将培育和形成一个具有辐射和集聚功能的核心经济区域，实现“小马拉大车”。对此，重庆发改委主任杨庆育解释，在4 个直辖市中，上海核心区带动其他区域发展的比例是1 ∶ 6.8, 北京是1 ∶ 11, 天津是1 ∶ 5，而重庆主城核心区带动其他地区发展的比例将达到1 ∶ 57。

　　7 月1 日，重庆工商局出台了农村土地流转新模式的政策，允许以土地承包经营权出资入股。在不少专家看来，这意味着土地流转将从集体内部的私下流转转变为受现代企业制度约束的公开流转。北京师范大学经济管理学院周小萍教授甚至称之为“新中国成立以来的第三次土地革命”，中国社会科学院农村研究所研究员党国英将新政策概括为“股田制”。

　　完善城乡社会保障同样是重庆致力于破解的一道大课题。重庆将探索破除城乡社会保障的体制障碍，逐步增加农村社会保障险种。推进政府主导、社会保险机构实施，补偿金储蓄、社会保险与城镇救助体系相结合的多重保险模式，争取到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　如果新特区改革进行得顺利，对重庆的农民来说，在未来的10年，他们将享受到真正的市民待遇，比如拥有市民的身份，享受统一的劳动保险、医疗保险、失业保险等其他社会保障和市民福利；而其中一部分农民也可以每年领到自己土地承包权换来的红利。当然，因为已经成了市民，这些农民的孩子，在重庆上学将不用再缴纳择校费用。按照新特区改革的蓝图，农民理所当然是最大的“受益者”。

　　改革可能出现的问题

　　特区是推动中国经济变革的一个重要手段，中央政府先后批准设立了若干个经济特区，后来又设立了浦东、天津滨海等不同名目的特区，分别进行金融等方面的试验。此次设立配套改革试验区的目的与以往不同，成都、重庆的关键在于城乡一体化统筹发展。我国的经济改革涉入三农这一核心领域。

　　在此前提下，重庆市提出，新改革着眼于兼顾公平。而事实上，新改革尚未真正出笼，一些现象已经不容忽视：重庆城区房价急剧上涨，最为人乐道的一个数字是9 天之内房价上涨7.6%。另据“中原地产”等房地产调查机构估计，重庆成为“试验区”后，全市有超过60% 的在售楼盘涨了价或正在酝酿涨价。这提醒人们，未来的新市民如何实现“安居”？而安居问题的出路，毫无疑问将依赖政府保障性住房（包括经济适用房和廉租房）的到位，国务院日前已经将此纳入政绩考核内容。

　　除了“安居”，还有“乐业”的问题。此前两年，成都已经进行了城乡一体化改革的试点，中心城区农业人口全部登记为居民户口，新市民除享受城市居民待遇外，现行政策条件下作为农民身份的土地收益权、集体经济分配权保持不变。但是，作为农业人口占大部分的经济发展区块，带动当地农村经济发展任务十分沉重。不少人认为，扩大城市人口，让农村人丢掉土地的金饭碗，端起城市的纸饭碗，真的不知是好是坏。一位成都市民在受访时表示，他现在不能判断这场改革的后果，有一点是非常清楚的，那就是农民要进城跟我们争饭碗、争就业。如何制造更多的就业机会，是成渝改革即将面临的难题。

　　此次新特区试验声势浩大，可不少学者却持有保留意见。在他们看来，依据经验，如此强势的政府权力，如此积极的政府作为，总是令人有点担心。学者秋风认为，实现城乡一体化发展，其实不需要政府自上而下地“统筹”，唯一需要的只是政府废除现有种种阻碍城乡之间双向自由流动的法律、政策。他的例子就是珠江三角州。广东省已经在两年前制定《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，承认农民可以在自己所拥有的土地上设立“集体建设用地使用权”，将其出售或租赁给从事非农产业的工商企业。这样，农村集体也就可以跟地方政府一样进行土地经营，这当然有助于土地寻找最大收益，这些收益当然可以改善农民的福利。

　　从目前来看，重庆的土地流转方案尚没有到这一步，没有允许农民转让、出租农地的建设使用权，而这将极大地限制土地流转的价值。有不少专家建议，作为改革试验区，重庆完全可以再进一步放开农民土地使用权价格，适当放开市场化沽价，使农民有机会更多分享土地流转收益，而不是走政府牢牢控制土地价格的老路。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在受访时强调，统筹规划，不能意味着农民丧失对土地的权利、城市政府将可以随意征地，城乡一体化更不能成为政府仅让农民迁离故居。集中居住到政府规划的楼房里面，政府必须想办法真正让他们融入城市。而从更宽泛的意义上说只有让农民充当城市化中利益博弈的主体，才能在最大程度上维护其福祉。如何体现民众的意愿，应该成为两市改革试点方案中最重要的一点，难点也是在这。

　　在试验中，如下问题将持续拷问着重庆和成都：

　　农民需要什么，城市居民又需要什么？我们是否真的有能力知道，城市与乡村如何双向接近？推动城乡统筹的政策，真的能达到官员们所预期的结果？为此，重庆启动“统筹城乡综合配套改革问计寻策活动”，期望海内外人士通过网上留言、邮件或信件的方式献计献策。成渝，究竟能否成为中西部地区城乡一体化平衡发展的龙头，人们拭目以待。