力克政府职能错位缺位越位 昆山市探索依法行政新途径 昆山县域法治化建设带来的启示

　　本报记者 丁国锋

　　凌晨四点多钟，大多数人尚在睡梦中，江苏省昆山市西郊的柏芦蔬菜批发中转站就开始热闹起来。与菜农、运菜司机、批发商贩一起忙碌着的，还有负责蔬菜残留农药检测的工商执法人员顾杏林。

　　“这里每天抽检的蔬菜达到了120批次，比率超过15%，蔬菜转批到市区的玉山、前进等菜场后，还将有30%被送进菜场的检验室抽检，另外工商部门还有流动检测车随机抽检。”顾杏林说，“全市已经建立了57个检测点，老百姓不放心的话，还可以随时到检测点进行免费检测。”

　　自2005年起，昆山市就建立了覆盖市镇村的三级食品药品工作机构网络。昆山市食品药品监督管理局副局长蔡晓凤说：“食品药品安全涉及到的部门和经营单位太多了，要保证不出问题，就要严格执法。”

　　县域法治化之突破

　　用一系列规范性文件作制度支撑

　　昆山市环保局环境监测大队长惠轶也在记者采访时频频提到“严格执法”。他说：“纳入环境监管的八百多家企业，每月都要抽查两到三次。为了严格杜绝偷排行为，从2001年起就实行了节假日和夜间执法检查。对被群众投诉的、曾经发生违法行为的以及被查出问题限期治理的企业实行重点监控。不严格执法，昆山哪儿来的碧水蓝天？”

　　据了解，自2001年起昆山市还全面推行了环境执法责任制，对所有招商项目和建设项目执行环境影响评价报告制度，并坚持执行环保一票否决制。“2005年我们拒批了15家外商投资项目，累计涉及金额折合人民币近3亿元，2006年拒批10家企业也超过了2亿元投资。2001年以来拒批的各类建设项目共计超过200家。”昆山市环保局项目审批中心副主任查传正介绍说。

　　多年来，昆山市努力在制定环境保护规范性文件中求突破，先后有《昆山市生态市建设奖励办法》、《昆山市城市总体规划》、《昆山市循环经济规划研究》、《昆山市产业结构调整与可持续发展环保指导意见》以及《昆山市环境执法政务公开制度》等一批涉及环保内容或环保执法的文件和规定相继出台，给环境保护以强有力的制度支撑。

　　特别引起记者注意的是，昆山市还将污水处理率、绿化面积等生态环境考核指标纳入到乡镇领导年度考核指标体系，而GDP的考核比例下降到了10%。

　　县域法治化之创新

　　审批“高速公路”破题“人少事多”

　　这里有一串数字：

　　1994年昆山市国家税务局212个国税干部征管对象为10900户，税收总额2.8亿元；2006年235个国税干部征管对象为39000户，税收总额84.16亿元。

　　昆山海关共有71人，2006年的报关单量为83万，人员仅占整个南京关区的四十分之一，报关单量却达到了四分之一。

　　昆山市人民法院的在编干部数为109人，一线办案法官共42人，2002年全院收案5664件，而截止到今年9月25日的2007年收案数为10341件。2006年法官人均办案达到228件，最多的办了448件。

　　在昆山市采访，无论是领导干部还是普通执法人员，“工作量太大”、“负担重、压力大”几乎成为了共同话题。

　　而更为突出的问题是，昆山市的户籍人口已经增长到了66.6万人，还有超过120万的外来人员在昆山市就业，而昆山市公安局目前在编的民警仅为1200名。昆山市公安局局长宋文元说：“大量外来人员在昆山居住、工作，给治安管理带来了很大的压力。从2005年起，我们不得不通过增加治安辅助人员的办法来弥补办案人员的不足，目前治安辅助人员已有4000多名。”

　　昆山市市委常委、政法委书记张月林介绍说：“为了确保整个社会管理的高效有序运行，提高人员素质、提高执法管理的理念和水平，加大科技投入和鼓励创新，成为各个部门负责人首要考虑的问题。”

　　昆山市行政审批服务中心副主任丛伟带领记者来到位于中心三楼的审批服务大厅时，向记者介绍说，全市35个行政服务部门的400多项审批服务事项集中在这里，按照“能进则进、应进尽进”的原则，所有符合进驻条件的审批服务事项都进驻了，形成了完整的审批链，可以说是一条行政审批的“高速公路”。

　　丛伟说：“从"审批权"到"审批服务"，不仅加强了依法行政的理念，也确保了权力运行的公开透明，根据行政许可法的要求，中心还对凡没有省级以上文件规定收费的项目一律取消，对有收费幅度的一律按下限收取。按办件量统计，目前已有超过80%的办件被所属部门授权到了窗口。”

　　县域法治化之基础

　　创新基层综治管理强调稳定

　　昆山市历任领导都把平安建设看得很重。

　　从“发展是政绩、稳定也是政绩”的提出，到“稳定就是投资环境”的进一步深化，2004年，昆山市委主要领导进而提出了“稳定就是生产力”的认识。

　　怎么去感受昆山提出的这些概念不仅仅是口号，而是作为一个县域发展中的理念和共识呢？

　　昆山市市委书记专门为治安岗亭建设出谋划策，前几年在昆山人所共知。

　　2005年初，时任昆山市市委书记的曹新平(现任徐州市市长)在国外考察期间，注意到了国外街头岗亭的管理。回国后他找来相关部门研究建设，并在原有偏重于治安防控功能的基础上，给岗亭配备了纯净水、雨伞、应急药品。为了满足打工人员的需要，岗亭还可以办理户口迁移、暂住登记等便民手续。

　　如今，在昆山市街头，这种岗亭有近百个，每个岗亭还配备了警察、辅警和保安联防队员，实行24小时值班制，岗亭之间还布置了3至4名巡逻人员，实现了点、线、面的网络化布警。岗亭自建立后抓获的犯罪嫌疑人超过200名，调处纠纷近千起。

　　从2004年起昆山市推出的“五位一体”行政村(社区)综治办又成为基层综治管理的一种创新和特色。这种将综治、警务、调解、治保和外来人员管理集中整合的综治办，完善了农村基层地区大防控格局。现在，依托这一网络，各村还建设了“户村接警”系统，老百姓一旦遇到紧急情况，只要启动报警装置，3秒之内村综治办屏幕上就会显示出报警户主的姓名、住址和电话号码，值班人员可在第一时间赶赴现场进行处置。

　　在近几年的发展中，随着外来人员的逐年增加，昆山市已经成为了一个名副其实的移民城市，“新昆山人”的数量几乎是“老昆山人”的两倍，这在全国也是极少数的个例。

　　怎样管理好这一庞大的人口，成为事关昆山市能否稳定持续发展关键问题之一。

　　昆山市的干部对外来人口管理有一句理念性的认识：“融入重于监管。”为了让“新昆山人”尽快融入社会，加强对昆山市的认同感，昆山市实现了外来人员子女读书的“同城待遇”，3万多名适龄儿童100%实现了在公办学校上学。在外资企业相对集中的地区，昆山市自2003年起，先后规划建成了规模不等的外来人员集宿区76处，集居地1391处，外来人员集中居住率达到了71.15%。在这些集居区，还配套建设了银行、网吧、超市、药房、洗浴等各种服务网点，同时，通过开设“新昆山人之家”网站、设立外来人员法律援助站、在开发区和各镇成立外来人员学校，加速了外来人员的法制教育、技能培训。

　　县域法治化之路径

　　法治建设进入具体社会发展规划

　　昆山市市委书记张国华说：“昆山市作为首批达到江苏省小康社会指标、基本达到全面小康社会水平的城市，在发展中，坚持依法办事的精神始终贯穿其中，昆山市县域法治化建设的实践，对昆山市县域经济发展起到了重要的保障作用。”

　　如果说，2004年前，昆山市为了促进县域经济的发展，在法治建设过程中自发地形成了特色，那么2004年后，昆山市的县域法治建设进程则进入了具体的社会发展规划和系统机制建设阶段。

　　记者翻开2007年昆山市规范化文件目录，加强基层法治工作的文件历历可数：

　　巴城镇出台了《巴城镇2007年环境保护工作要点》、《2007年度作业场所职业危害专项整治工作方法》……

　　玉山镇出台了《关于进一步规范政府实事工程项目管理的意见》、《关于规范和完善农村集体资产、资源、资金管理的意见》……

　　卫生局出台了《昆山市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》、《昆山市困难人群及流动人口孕产妇定点限价分娩实施方案》。

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　　昆山市还通过考核工作这个载体和抓手，使县域法治化建设的目标得到了系统的贯彻落实。为此，推出了创建民主法治示范村(社区)、民主法治示范企业的创建考核标准、推出了以创建“法治昆山合格镇(区)”、“规范执法示范单位”等为主要内容的法治建设细胞工程，并制定了系列考核细则。

　　熟悉昆山市发展研究工作、已经七十多岁的原昆山市人大负责人张树成说：“通过党委政府的系统规划和科学部署，把建设一个法治的昆山市作为实现县域法治化的具体目标，近几年在昆山市的发展中得到了充分的重视和实践。”

　　县域法治化之困惑

　　权限有限性与法制需求矛盾待解

　　“县域范围内党政机关能否积极有效地发挥依法领导的作用？政府能否有充分的力量调和经济发展与社会稳定之间的问题？当地县域的法治氛围是否具有良好的整合效应和长远制度保障等方面问题？这些问题是推进县域法治化建设的关键。”南京师范大学法学院方乐说，“就县域系统外部而言，能否发挥良好的辐射、示范作用，能否带动周边相邻地区的制度化、规范化、法制化建设的整合，也很重要。”

　　昆山市市委书记张国华在接受记者采访时说：“县一级由于没有立法权，制定符合县域发展具体特色的法律法规资源十分有限，只能通过上级有立法权的单位来制定和出台相关规定。另外，在昆山有这么多涉外经济交往，地方法院却没有涉外司法管辖权，这些问题都期待完善和解决。”

　　南京师范大学法学院教授季金华说：“目前法治政府建设、尤其是县一级的法治政府建设还存在一些问题和不足，主要是县级政府职能的"错位"、"缺位"、"越位"的问题还没有根本解决，执法不严格、不规范、不文明和与民争利、失信于民等现象仍时有发生，对行政权力的制约和监督机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有完全解决，特别重要的是，县一级地方政府权限的有限性和地方经济发展的法制需求之间的矛盾越发突出了。”

　　“昆山市县域法治建设的经验，在一定程度上表明县一级在司法、行政、资源配置和经济机制改革上的复杂性和多样性。有关县域法治化的提法是一个新课题，有待于引起国内相关部门和研究机构的重视。”季金华说。

　　据悉，“中国·昆山"县域法治化"”高层论坛将于11月10日至11日在昆山市举行。国内部分百强县市也已受到主办方之一的昆山市委市政府的邀请。届时，“县域法治化”这一全新的命题将得到深入的研讨。

　　记者手记

　　县域法治之力不能忽视

　　2004年，在江苏省委书记李源潮的亲自决策部署下，江苏省委就作出了“建设法治江苏”的重大战略决策，并于当年7月下发了《法治江苏建设纲要》，其中提出：是否获得“老百姓认可”，将是检验法治江苏建设成果的最终评判标准。

　　与此同时，创建“法治江苏合格县(市、区)”活动也成为江苏省委推进地方法治建设扎实、深入开展的“一只无形的手”。“依法行政”、“公正司法”作为推进法治建设的两大重点工作，指导、影响着江苏地方各县域区域的法治化建设进程。

　　“郡县治、天下安”，自古以来，“县域”的发展在国家的政治、经济、文化、安全等各个方面都具有一个相对稳定概念，县域社会经济发展了，小到省，大到国家，一如涓涓细流汇成江河湖海，受益无穷。

　　作为中国县域经济发展的一个代表县市，昆山市已经连续两届在国家统计局公布的全国县域经济综合实力百强县中独占鳌头，昆山“率先发展、科学发展、和谐发展”的经验也被人总结为“昆山之路”。而记者在采访中有一种深切的感受：“昆山之路”之所以叫得这么响，除了在经济建设中高举“率先发展”的旗帜外，其背后的县域法治之力也不能忽视，正是这股力量，为昆山的“科学发展”与“和谐发展”提供了重要保障。