《瞭望》文章:专访国务院法制办公室主任曹康泰

　　《瞭望》文章：专访国务院法制办公室主任曹康泰

　　政府立法新部署

　　统筹各方利益关系，实现社会公平正义，是政府立法工作必须坚持的基本原则，是义不容辞的历史责任

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

　　一如十六届的做法，十七届中共中央政治局的首次集体学习同样关乎法治，具体题目是“完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略。

　　根据执政党的既定目标，距2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标已只剩三年时间。目前已具备怎样的基础，又将如何完善？

　　与立法数量的增加、法律体系的完善相比，立法质量的提高、法治精神的进步需要更多智慧，付出更多努力。再加上利益主体多元化的趋势，立法工作是否更为不易？尤其是在实现社会公平正义已成为“发展中国特色社会主义的重大任务”的新时期，立法机构将面临怎样的考验？须担负怎样的责任？

　　带着上述及其他问题，《瞭望》新闻周刊日前对国务院法制办公室主任曹康泰进行了独家专访。

　　“形成”目标尚待时日

　　《瞭望》：党的十五大、十六大相继提出、重申，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，十七大则指出中国特色社会主义法律体系已基本形成，还要求将其完善，日前的十七届中共中央政治局首次集体学习再次重申这一要求。如何理解“形成”、“基本形成”和“完善”的含义？

　　曹康泰：为适应改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，二十多年来我国的立法工作取得了巨大成就。从1979年到2007年10月底，除宪法和4个宪法修正案外，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律220余件；国务院制定了现行有效的行政法规近700件；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；国务院各部门和31个省、自治区、直辖市以及49个较大的市的人民政府制定了25000多件规章。现在，以宪法为核心，由宪法类、民商法类、刑法类、行政法类、经济法类、社会法类、诉讼及非诉讼程序法类等部门法组成，以法律、行政法规、地方性法规、规章等不同层次法律规范为载体的中国特色社会主义法律体系框架已经形成，政治、经济、文化、社会各方面已基本做到有法可依。在此基础上，党的十七大报告庄严宣告，中国特色社会主义法律体系基本形成，这是及时、准确、科学的论断。

　　中国特色社会主义法律体系应当是符合我国基本国情，与完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会相适应，与发展社会主义民主政治相协调的部门齐全、结构科学、逻辑严谨、实施有效的有机统一的体系。按照这一要求，目前，作为中国特色社会主义法律体系必不可少的一些法律法规，还需要抓紧制定；有些法律法规已经不适应经济社会发展要求，需要修改。因此，为形成中国特色社会主义法律体系，还需要进一步加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。

　　至于说完善中国特色社会主义法律体系，我们的理解是，中国特色社会主义法律体系是发展的、动态的，随着社会主义市场经济体系的完善和社会主义民主政治的发展将不断丰富、完善。

　　五条标准衡量立法质量

　　《瞭望》：近年来立法机构越来越注重提高立法质量，衡量立法质量的标准是什么？

　　曹康泰：在多年的立法实践中，我们体会到，立法质量如何，可以从以下几个方面考量：

　　一、是否符合法定权限和程序。这是有关立法合法性的要求，也就是说是否依法立法。依法立法，要求立法要严格遵守宪法和上位法，避免各自为政、相互矛盾，以维护法制统一和中国特色社会主义法律体系的内在和谐。

　　二、是否遵循并反映经济和社会发展规律。立法要着力把握所调整事项的发展规律，要体现创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题的要求，为解放和发展生产力服务，防止法律规范成为影响甚至阻碍发展的制度障碍。

　　三、是否坚持以人为本，体现最广大人民群众的根本利益和共同愿望。应当坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，走共同富裕道路。

　　四、是否确立了有效的法律实施机制。法律能否得到良好的实施，取决于法律之外的体制、机制，也取决于法律自身确立的实施机制。随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成，迫切需要把加强法律实施摆到更加突出的位置。立法要统筹考虑立法和法律实施，要把确立有效的法律实施机制作为立法的重要任务。

　　五、法律规范的内容是否明确、具体、具有可操作性，是否能够切实解决实际问题；同时，内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。

　　政府立法工作推动公平正义

　　《瞭望》：如今社会利益主体越来越多元化，立法领域也显示出利益博弈的趋势，另一方面，党和国家以及社会各方面对公平正义的要求也大为提高，这对立法机构提出了怎样的要求？

　　曹康泰：党的十七大报告提出，实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务。实现社会公平正义，最重要的是要建立保障公平正义的制度体系，其中关键是法制化。具体而言，就是要建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使公平正义能够稳定、长期、可预期地实现。

　　公平正义是社会主义法治的核心价值，是法律制度的生命所在。能否始终体现公平正义，促进和实现社会公平正义，是政府立法工作必须坚持的基本原则，是义不容辞的历史责任。

　　实现社会公平正义，核心是要对社会主体的利益进行必要调整。进入新阶段，我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化。立法要维护社会公平正义，需要着重处理好两个方面的问题：

　　一是处理好效率与公平的关系。效率与公平的关系本质是如何对待发展的问题。认识这一问题，必须从我国仍然处于社会主义初级阶段的基本国情出发，必须从我国社会的主要矛盾出发，坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，通过发展为最大程度地实现社会公平正义积累财富基础。同时，发展必须坚持以人为本，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　二是统筹处理好各个方面的利益关系。立法是对权利、义务关系的确定，本质上是对利益的分配和调整。科学、合理地分配利益，要求政府立法必须全面把握利益关系、准确确定利益焦点，在此基础上，统筹兼顾个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。

　　应对这两个方面的挑战，关键是要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领立法工作。就政府立法工作者而言，要努力增强理论思维能力、战略思维能力、协调和处理复杂问题的能力，勇于创新政府立法工作制度、体制、机制，使科学发展观的理念和要求能够真正体现、落实到政府立法工作中。

　　权力机关立法的必要补充

　　《瞭望》：请您谈谈政府立法在中国特色立法体制中的作用。

　　曹康泰：按照宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法的规定，国务院、省（自治区、直辖市）人民政府和较大的市人民政府享有一定的立法权。实践表明，政府立法具有灵活性、及时性的特点，是对权力机关立法的必要补充。

　　这些年来，政府立法紧紧围绕党和国家的中心工作，严格遵循宪法、立法法等法律法规规定的权限和程序，完善立法工作机制，着力提高政府立法质量，有力地保障了经济社会发展，促进了中国特色社会主义法律体系的尽快形成。近几年在继续加强有关经济调节、市场监管立法的同时，更加注重有关社会管理、公共服务的立法，比如，在保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面，提出了突发事件应对法草案、治安管理处罚法草案、农产品质量安全法草案等法律议案，制定了突发公共卫生事件应急条例、重大动物疫情应急条例等行政法规；在完善社会主义市场经济体制方面，提出了反垄断法草案、公司法修订草案、企业所得税法草案、电子签名法草案等法律议案，制定了直销管理条例等行政法规；在教育、文化、卫生等社会管理和公共服务方面，提出了义务教育法修订草案、传染病防治法修订草案等法律议案，制定了艾滋病防治条例、血吸虫病防治条例、工伤保险条例等行政法规；在约束行政权力、规范行政行为方面，提出了行政许可法草案、公务员法草案等法律议案，制定了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等行政法规，等等。

　　良法需要良好的立法程序

　　《瞭望》：立法程序在很大程度上决定了立法的质量。党的十七大要求坚持科学立法、民主立法，您前面讲的统筹各方利益关系，健全政府立法工作机制实际上就有这方面的意思，能否进一步谈谈？

　　曹康泰：科学立法、民主立法是提高立法质量的根本方法，是政府立法工作必须遵循的基本准则。

　　在科学立法方面，一方面，我们要继续坚持在长期的实践中总结出的行之有效的政府立法客观规律，主要有：正确处理好公平和效率的关系，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置；正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的基础性作用；正确处理好权力与责任的关系，确保权力和责任相统一；正确处理好公共利益与公民合法权益的关系，实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡；正确处理好加强管理与积极引导的关系，鼓励、引导公民、法人和其他组织进行自我规范和控制，充分发挥法律制度的引导作用；正确处理好实体与程序的关系，高度重视程序规范的作用；正确处理好立足现实与改革创新的关系，把立法决策与改革决策紧密结合起来，充分体现改革精神。

　　另一方面，要不断健全政府立法工作机制。探索建立法制机构牵头、有关部门配合、专家学者参与的立法起草机制，增强政府立法的全局性；健全专家咨询论证制度，充分发挥专家在政府立法中的作用；研究建立政府立法成本效益分析制度和立法后评估制度，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；逐步完善立法后评估制度，及时清理、修改、废止不符合转变政府职能要求和经济社会发展需要的制度和措施。

　　在民主立法方面，起草、制定与群众密切相关的法律法规原则上都要向社会公开听取意见。建立意见采纳情况说明和反馈制度。积极探索政府立法听证制度，起草、制定影响重大、关系人民群众切身利益的法律、法规，尝试通过听证的方式听取群众意见。

　　我们将大力加强政府法制理论研究，认真总结实践经验，不断深化对立法的规律性认识，探索进一步推进科学立法、民主立法的新思路、新举措，努力实现立法工作与扩大人民民主和经济社会发展的要求相适应。

　　备案审查维护法制统一、政令畅通

　　《瞭望》：法规规章备案也是国务院法制办的重要职责，这些年做了哪些工作？有何进一步的工作思路？

　　曹康泰：法规规章规范性文件备案制度是维护法制统一、保持政令畅通的重要措施。这些年我们主要做了两个方面的工作。一是健全制度。根据立法法的有关规定，国务院于2001年制定了法规规章备案条例，该条例于2002年1月1日起施行。为了提高地方政府规范性文件的质量，国务院法制办加强了对地方政府规范性文件备案制度建设的指导。截至2006年底，已有90%以上的市级政府和80%以上的县级政府建立了规范性文件备案制度，地方“四级政府、三级监督”的备案审查制度初步形成，监督力度不断加强。

　　二是根据法规规章规范性文件备案制度的规定，认真做好地方性法规、规章、规范性文件的备案审查工作。2003年至2007年6月，国务院法制办共收到31个省、自治区、直辖市和49个较大的市人大及其常委会向国务院报送备案的地方性法规3761件，共收到国务院各部门以及31个省、自治区、直辖市和49个较大的市人民政府向国务院报送备案的规章4294件。法制办对地方、部门报送国务院备案的8055件法规、规章进行了备案审查，对300多件存在问题的法规规章采取不同方式作了处理。2003年至2007年6月，31个省级人民政府共收到省政府部门和设区的市人民政府报送备案的规范性文件29252件，经审查，发现存在违反上位法规定的规范性文件1741件。目前，这些文件绝大多数已经得到了纠正。

　　我们将进一步加强法规规章备案审查工作，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。要全面推进县级以上地方人民政府规范性文件备案制度，探索建立规范性文件事前合法性统一审查制度，逐步建立健全公民、法人和其他组织提出规范性文件审查建议的受理制度，及时纠正违法不当的规范性文件。

　　建立行政法规规章定期清理机制

　　《瞭望》：国务院今年正在开展行政法规规章清理工作，请您介绍一下具体情况。

　　曹康泰：2007年2月25日，国务院办公厅下发了《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》，要求对现行行政法规，国务院各部门制定的现行规章以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的现行规章进行清理。国务院法制办具体承办行政法规的清理工作。通知下发后，国务院法制办通过召开专家论证会、执法一线人员和管理相对人座谈会，运用报刊、网络等手段，充分听取各方面的意见，共收到行政法规清理意见和建议9000多条。在对收到的意见和建议逐条分析研究的基础上，我们正在对列入清理范围的655件行政法规研究提出处理意见。各地区、各部门对规章清理工作高度重视，目前有关工作正在进行之中。

　　需要说明的是，近年来，国务院已经多次开展行政法规、规章和规范性文件清理工作。按照国务院的部署，2004年国务院法制办会同商务部等部门开展了清理含有地区封锁内容文件的工作，全国共清理审核文件43.2万多件，清理出含有地区封锁内容的文件306件，修改36件，废止267件。2005年12月以来，国务院法制办会同国家发展改革委开展清理限制非公有制经济发展规章、规范性文件的工作。截至2007年3月，全国共审核地方性法规、规章、规范性文件164.9万多件，修改1039件，废止4184件。

　　我们将在总结经验的基础上，研究建立行政法规规章、规范性文件的定期清理机制，使清理工作制度化、经常化。□