时事观察：基层探索如何推动党内民主

　　中国的事情关键在党。中国政治体制设置以执政党为领导核心展开，作为推动中国政治体制改革“切实可行、易于见效的途径”，党内民主不仅是党的生命，也是我国民主政治建设的重要环节。

　　经过89年发展，我们党已经发展成为一个有370多万个基层党组织、7700多万名党员的大党。从民主制度和民主实践的发展规律看，最基础的一环在基层。党内基层民主的充分发展，有利于激发基层党组织活力，形成有序政治参与，培育民主的政治生态。党的十七届四中全会提出，要“以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”，党内基层民主建设是党内民主建设的基础，也是党内民主建设的突破口。

　　深圳拿出14个党代表名额试行公推直选，南京全市基层党组织领导班子公推直选全覆盖，浙江台州温岭市实行党内民主恳谈……近年来，党内基层民主的实践不断涌现：公推直选、党代会常任制、党代会任期制、党员旁听制、质询制等，基层探索为更大范围内的民主实践，积累着宝贵的经验。

　　如何处理好“自上而下”和“自下而上”的关系，以党内基层民主推动党内民主和人民民主的发展？如何有效应对基层民主建设中出现的新情况新问题？如何认识党内基层民主和民主集中制原则的关系？本期时事观察，思考党内基层民主建设理论与实践问题。

　　基层培育党内民主的土壤

　　北京大学政治发展与政府管理研究所教授李景鹏

　　“如果每一个党员都有授权者观念，党组织的领导者都有代理人观念，那么就将大大有利于党内平等的实现，从而更好实现党内民主。”

　　党内民主特别是党内基层民主近些年发展很快，民主探索的内容也越来越深入，越来越系统，懂得用实践来回答党的民主执政当中所面临的许多重大的问题和挑战。但在实践中也存在许多问题，归结起来都是由于缺乏民主生长的社会和政治土壤所产生的对民主的不适应症。

　　基层民主的一些问题实际上也正是整体民主所面临的问题。基层民主包括党内基层民主的意义，正在于它能够为民主培育相应的社会和政治土壤。也就是通过长期基层民主生活实践的训练，逐渐使人们习惯用民主的方式去表达利益，用民主的方式参与政治生活，用民主的方式解决社会生活和政治生活的各种问题等。这样，经过一个长时期的酝酿，才能为整体民主的发展创造根本性的条件。

　　党内民主以党员平等为前提

　　党内基层民主要很好地实现，一个重要条件，就是党内平等。这是发展党内基层民主必然要面对的问题，也是党内民主和整体民主生长和发展的土壤。

　　首先，民主的前提是人们在政治上和法律上的平等，但是党内有个人和组织的关系、下级与上级的关系，在这些关系中该如何讲民主，讲什么样的民主呢？

　　党的各级领导机关，都是按照代议制的原则和方式，选举产生。在各级组织经过选举产生的过程中，作为选举人的党员和作为被选举人的党员应该是完全平等的。选举过程完成之后，当选的党员走上各级领导岗位，成为被赋予一定的责任和权力的党员，他们和曾经选举过他们的广大普通党员之间，也应该是平等的。党内民主的存在，正是以党员在政治上一律平等的原则为前提的。

　　其次，党员原则上的一律平等与个人服从组织、下级服从上级，这些集中制的原则之间是什么关系呢？

　　从集中制的角度来说，个人与组织之间、下级与上级之间是领导与服从的关系。但是，服从组织的只是该组织中的每一个党员的个人，而不是该组织党员的整体。作为该组织党员的整体，是大于和高于同级组织的，因为正是它的授权才产生了同级党组织。党员整体存在的形式是全体党员会，或党代表大会。当召开全体党员会或党员代表大会的时候，起作用的只有一种规则，即少数服从多数的规则，这就体现了党内的民主。

　　此外，在大会的闭会期间，个人虽然要服从组织、下级要服从上级，但担任领导工作的党员和作为被领导者的党员也是平等的。因此每一个普通党员都有权对每一级的党的领导反映自己的意见。而作为平等的另一方的各级党的领导人，也就有义务听取每一个党员的意见。这是党内民主的又一种形式。

　　还有一种党内民主的形式就是党的各级委员会内部的民主。在党委会内部，一般党委委员和常委之间，委员和书记之间都是平等的。因此在党委会或常委会的决策中，根据少数服从多数的原则，每一个人都有平等的一票。在这里，任何人都没有权力将自己的意志强加于人。

　　所以，发展基层党内民主，一个重要问题是如何使各级领导干部自觉尊重党员权利，而普通党员则需要不断加强权利意识，只有这样，才能为实现党内平等创造条件，从而为党内民主的发展创造条件。

　　在党内大力转变“权力观”

　　要切实推进党内平等，以发展党内基层民主，我们应该做些什么呢？

　　首先，在党内要大力转变对权力的观念，要按照权力本质来认识它。各级党组织权力的来源，是党员的委托。因此，领导者手中的权力与他们个人并没有必然的联系。如果每一个党员都能有明确的授权者的观念，如果基层党组织甚至更高层党组织的领导者都有代理人观念，那么就将大大有利于党内平等的实现，从而更好实现党内民主。

　　其次，要大力地转变“官本位”的观念。“官本位”是中国传统文化中的糟粕，它完全不适应现代政治，更与共产党的性质不相容。“官本位”的本质就是把官员看得高人一等，把官员的权力看成衡量一切的标准。由于传统文化的熏陶和利益的驱动，一些共产党员的思想中“官本位”观念严重，正是这种观念的影响破坏了党内的政治平等，使党内民主失去了必要的前提。

　　为了消除这种观念，除了进行教育之外，还必须把党的领导者的产生完全置于平等、普遍、公正的选举制度的基础之上，使党的各级干部从眼睛向上(对领导负责)转变为眼睛向下(对选举他的党员负责)。

　　再次，加强有利于党内平等的制度建设，例如加强对领导干部使用权力的监督，推行领导干部的个人信息公开等等。总之，要创造条件使领导干部切切实实感觉到自己与普通党员是完全一样的，没有也不应该有任何高低贵贱之分。

　　基层是民主建设起点和支点

　　国家行政学院科研部主任、教授 许耀桐

　　“发展党内民主一定要讲究科学步骤，要像登台阶一样逐级而上，先从基层起步，然后向中、高层发展。如果操之过急，则欲速而不达。”

　　党内民主是党的生命。当前，发展党内民主必须大力推进党内基层民主建设。这是因为，只有加强了党内基层民主建设，才能把党内民主实际化、细致化、普及化，才能广泛凝聚广大党员和基层党组织的意愿和主张，充分调动和发挥他们的积极性、主动性、创造性，从而使党的生命得到鲜活的体现。

　　党内民主需从基层做起

　　政党的组织层级，大多分为上层、中层和基层三个层级，中国共产党也是如此。但国外一些政党比较侧重于构建上层及中层组织机构，基层组织比较薄弱、松散。中国共产党则十分重视基层党组织建设，历来强调工作重心下沉，深入基层，善于在基层精耕细作，发展党员，壮大队伍。因此，实行并充分发展党内民主，一定要大力推进党内基层民主建设，从基层党组织和基层党员做起。

　　一旦离开了基层党员和基层党组织，党内民主只是徒有其表，变成毫无意义的空谈。基层民主建设好了，全党的民主化进程才能出现一个健康、有序发展的崭新局面。

　　党内基层民主还是发展党内民主的起点。因历史和现实条件限制，我们缺乏如何搞好党内民主的经验，推进党内民主有着很大的发展空间。因此，现在要发展党内民主，必须耐心沉稳，循序渐进，切忌心急气躁，冒失激进。发展党内民主一定要讲究科学步骤，要像登台阶一样逐级而上，先从基层起步，然后向中、高层发展。反之，如果操之过急，则欲速而不达。

　　党内民主和人民民主的双重动力

　　中国是一个经济文化相对落后和缺乏民主传统的国家，中国共产党成为执政党之后，不但面临着政党本身推进党内民主的任务，也面临着人民民主基础脆弱的现实。为此，中国共产党要同时承担起发展党内民主和人民民主的双重任务。

　　在发展党内民主和人民民主的相互关系上，首先在党内实行民主，通过党内民主推动和带动人民民主的发展，实行党内民主和人民民主的互动，是一条切实可行之路。因为党的组织和党员有先进性，在党内先开展民主建设相对比较顺畅、易出成效。而发展党内民主，则要首先进行党内基层民主建设。

　　党内基层民主建设具有撬动党内民主的作用，主要表现为党内基层民主对于党内中、上层民主所具有的辐射作用。截至2009年底，中国共产党有基层组织379.2万个，之上还有党的各级地方委员会3226个。无疑，首先把党内基层民主建设搞好了，就会对这些中、上层党组织的党内民主起到促进作用。

　　党内基层民主建设具有撬动人民民主的作用，主要表现为党内基层民主对于人民民主所具有的示范作用。中国共产党要以尊重党员的主体地位，来推动并实现尊重人民主体地位；以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好，就会影响到基层人民民主的健康发展；或者说假使执政党的基层党内民主并没有得到真正的发展，也会造成对基层人民民主的阻碍和伤害。

　　党内基层民主要注重制度创新

　　马克思主义的历史唯物论在指出生产力和经济基础决定生产关系和上层建筑的同时，十分强调生产关系和上层建筑对于生产力和经济基础的反作用，这种反作用主要就是上层建筑通过制度改革和创新，适应和推动生产力和经济基础的发展。邓小平曾经深刻地说，制度不好，好人无法充分做好事；制度好了，坏人无法任意横行。当代西方新制度主义与历史唯物论不谋而合，强调路径依赖、制度变迁，通过制度改革和创新，达到变革目的和成效。大力推进党内基层民主建设，也要走党内基层民主制度的创新和实践之路。

　　当前，大力推进党内基层民主建设要进行8项党内基层民主制度的创新和实践：一是贯彻和落实基层党组织的党务公开制度。二是贯彻和落实基层党内情况反映制度，包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映、党内思想倾向的反映、各项工作落实情况的汇报反映、党内作风方面的情况反映等。三是实行基层党组织重大事项的民主讨论，关涉基层党内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。四是贯彻和落实基层党组织领导班子的直接选举。五是贯彻和落实基层党组织定期工作报告制度，主要实行基层党组织定期工作报告制度，建立健全地方党委常委会向全委会负责和报告工作的制度。六是贯彻和落实基层党组织领导班子民主测评制度。七是贯彻和落实基层党的代表大会常任制和代表任期制，县(市、区)这一级应普遍实行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。八是贯彻和落实党的代表大会代表提案制度以及代表提议的处理和回复制度，这有利于扩大党代表在决策中的民主权利。

　　党内基层民主实践案例

　　广东深圳：

　　公推直选党代表

　　2010年5月召开的深圳市第五次党代表大会试行公推直选，4个试点单位通过公推直选，共选出了14名代表出席此次党代会。其中深圳市光明新区党工委选出了9名市党代表，成为深圳市第一个通过公推直选产生市党代表的区级单位。

　　江苏南京：

　　党组织领导公推直选

　　继363个城市社区公推直选产生党组织领导班子后，今年，江苏南京继续推进806个村支书的公推直选工作。8万多名农村党员将“一人一票”选出806个村“一把手”，这也意味着南京市基层党组织公推直选产生领导班子实现城市农村全覆盖。

　　甘肃敦煌：

　　党代表常任制

　　敦煌在全市范围内以推行党代表常任制为平台，建立党代表年会制度，将过去5年召开一次的党代会改为每年召开一次。在年会上，党代表听取和审议同级党委本年度的工作报告，同时将自己平常征求到的意见和建议提交同级党委，党委限期予以督办和落实。

　　浙江温岭：

　　党内基层民主恳谈

　　温岭市松门镇于1999年6月率先以“恳谈”方式就镇内某些公共事务的处理与农民进行面对面的交流、沟通、商讨。2004年温岭市首次将民主恳谈引入党内，以民主恳谈的形式答复党代表提案，逐渐探索形成了党内基层民主恳谈模式。

　　四川自贡：

　　党员旁听党委会议

　　自贡自今年起全面推行党员旁听党委(总支、支部)、党组会议制度。市、县(区)党委常委会议、全委会议等，涉及普遍关注的热点难点问题的，与群众生产生活密切相关的民生问题等，原则上应邀请本地、本单位的普通党员参与旁听。

　　山东青岛：

　　五步四权联动决策

　　山东青岛等地经过探索形成了完善党内基层民主决策的五步四权联动决策模式。基层党组织形成决策要分“征求意见”、“党员大会或党代会通过”等五步进行，并建立由决策组织权、决策决定权、决策执行权、决策监督权这“四权”相互衔接的决策流程。