文/陈杰人

　　在我国长期以来的政治实践中，人民代表大会的议事制度一直按照地域界限进行划分。以全国人大每年一次的会议为例，全体代表除了在听取报告的时候能够“济济一堂”外，更多的时候，无论是分组讨论，还是提出建议和议案，基本上都是按照代表团划分，进行“小圈子”讨论和运作，而代表团的划分，除了解放军代表团，其他都是根据省级行政区进行。对这种现象，很多学者和有识之士曾经批评说，这是“将全国性的议会变为地方诸侯的集会”。

　　现在看来，这种一惯的做法和制度可能已经撕开了一条口子。据7月30日的《南方都市报》报道，深圳市人大在全国率先打破区域界限创立“专业代表小组”。7月23日上午，该市人大成立了“卫生专业代表小组”，15名小组成员，都是从全市300多个人大代表中遴选出来的卫生系统的“高知分子”。而在半个月前，由11名包括院士、教授、科技实业家和政府科技行政官员在内的科技代表小组也已宣告成立。据报道，深圳市人大一共将成立11个专业性代表小组，另外的9个小组分别是：司法监督组、法规组、计划审查监督组、预算审查监督组、经济组、建设环保组、教育组、文化体育组和外事侨务组。

　　正如深圳市人大常委会副主任陈国权所说，成立专业代表小组的作用在于使“各个领域、各个层面的意见和利益都有一个较好的表达渠道”，并提高人大行使权力的质量和效率。

　　我们知道，作为我国公民行使管理国家和社会事务权力的代议机构，人民代表大会在立法、决策和监督等事项中具有决定性的作用，它实际上就是中国的“议会”。按照科学化、民主化和效能的原则，许多国家的议会在工作中均注重提高议事质量和效率。例如美国的参、众两院就有几十个专业委员会，分别由议员中的业界精英组成，当议会具体讨论某项事务的时候，这些专业委员会能够发挥各自的专业优势，让立法或者决策更具科学性和合理性。

　　但在中国，由于众所周知的诸多原因，人民代表大会的议事规则一直实行按照地域划分代表团的原则，人大代表们只能在本人所在的代表团参与讨论。这样的方式，虽然有其一定的合理性（比如能充分反映地方利益），但由于各种事务天然的专业性，代表们在讨论决定这些事务的时候，无法就其专业性进行广泛深入的论证和探讨。针对某项事务的专业性要求，虽然全体代表中可能有为数不少的相关专业人士，但这些人士被分割在不同的代表团，他们相对更加合理的意见，无法集中得到表达，这样做的结果，就是使议事结果缺乏科学性，有时甚至违背了科学的原则。

　　由于代表团的划分纯粹按照地域进行，就有可能存在这样的现象——针对某项具有专业性的事务，各代表团可能从各地的利益要求出发发出完全不同的各种声音，而其中的某些声音甚至根本违背了基本的科学规律。

　　机械地按照地域划分代表团，还导致立法过程中的小圈子主义。代表们讨论问题的时候，一是只能在自己所在的代表团发言，二是听不到其他代表团成员的合理意见。即使有些代表希望或者试图突破代表团的界限联合表达一种立场，也可能面临“拉帮结派”的猜疑和指责。这样做的结果，就是立法缺乏效率和合理性。

　　众所周知，人民代表的职能，除了在开会时代表选民表达立场，行使权利外，还应当在平时注意听取公民的意见，及时反映公民的呼声。但由于代表的地域性限制，一个地区的公民，其意见和建议只可能通过该地区的代表表达，但实际上，另一个区域的代表往往在某一相关问题上更具权威性，如果能够打破代表的地域界限，公民的意见或许更能被理解和有效表达。

　　正是由于上述一系列的理由，我国人大代表的地域划分原则遭到了越来越多、越来越激烈的批评。现在，深圳市人大率先打破了中国政治制度的这一桎梏，其意义就在于突破了代表的地域性，发挥代表在相应级别范围内的全面和专业性作用，从而促进我国代议制度的完善和发展。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2003年8月下）