文 ／ 瞭望周刊记者 周大平

　　义务教育政策的公平在我国政府正在推行的大众教育模式中居于重要地位。从今年“两会”代表、委员们的发言中，人们注意到社会对义务教育政策的这一聚焦点：由于自然禀赋的不同，各阶层在收入、地位上的差距是任何社会都难以避免的，但只要规则是公平的，执行规则的过程是正义的，人们就能接受这些差距。义务教育制度和政策的公平正义，是我国步入社会和谐稳定的必然要求。

　　义务教育未实现机会均等

　　均衡发展是义务教育的本质要求。它是通过政策法规确保未来公民接受同等教育的权利和义务，调整资源配置为他们提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。

　　显然，逐步推进义务教育的均衡发展在很大程度上就是帮助弱势群体，在义务教育方面给予帮助正是扶持弱势群体的一个根本性措施。以往的扶持多是给一些补助，让他们的生活有一些改善，但并没有从根本上解决他们平等发展的条件。全国政协委员、首都经济贸易大学副校长郝如玉认为，对弱势群体的最有效扶持就是为他们创造公平的受教育的机会，提高他们的素质及其今后在社会发展中的竞争能力。缩小贫富差距的实质问题和主要手段，在于每一个公民受教育机会大致公平的政策导向。

　　保证义务教育均衡发展的投入主要来自政府的公共财政。中国社会科学院“当代中国社会阶层结构课题组”撰写的《当代中国社会流动》称，2002年全社会各项教育投资为5800亿元，在教育资源的配置上，农村与城市的中小学，农村的城镇与边远贫困地区中小学，城市重点与一般中小学之间存在着过大的差距。比如苏南有的县改建一所重点中学的基建投资就达到上亿元，而苏北有的贫困乡镇中小学连买粉笔的最基本开支都难以保证。

　　如今，社会各阶层的适龄子女本应享有大致公平的义务教育的权利，却成为家长之间的权力和金钱的竞争。这种背离了机会均等原则而趋向金钱化的义务教育，造成了贫困家庭的优秀学生不能进入与其水平相当的学校。由于义务教育机会的不平等，造成公民个人技能和劳动力资源的不平等，使农村和城市的贫困家庭子女进入社会高层的门槛大大提高，从而极大地遏制了教育这一有效的扶贫手段发挥应有的作用。当前，我国进城务工的流动人口有1．2亿人，并且每年以500多万人的速度递增，多渠道地逐步实现低收入流动人口的子女的义务教育条件、机会与城市少儿的基本均等，也是社会实现健康可持续发展的基础。

　　经费倒挂产生的教育现象

　　2003年《中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告》显示，2001年，占全国人口绝大多数的农村，只享有全国义务教育经费的31．2％，农村初中及小学基建资金支出仅占国家财政预算内教育基建支出的1．9％和3．6％。农村义务教育生均预算内公用经费仅为城市平均水平的三成，其中一成的县初中财政预算内公用经费为0。这种倒挂型的教育投资带来了触目惊心的教育现象：在不少农村学校，校舍破旧几成危房，教育教学设备十分落后和短缺，教师的再教育工作举步维艰，办公费用严重不足，还有一些地方即使盖起了崭新的校舍，由于巨额的基建欠账，把学校的生存逼进了死胡同。

　　有媒体披露的一张“超级大宿舍”照片令人唏嘘不已：在湖北大悟县余河学校，一间180平方米的大仓库借来做宿舍，初一、初二年级8个班的316名男生，日复一日地挤在76张床上夜宿。与此对照，城市中小学的多数已是“锦衣玉食”，一些重点中小学仅靠财政上亿元拨款就“富得流油”。尤其是教师的再教育工作，农村教师进城听几堂培训课，不仅要精打细算，而且要自付费用，而城市中小学的一些教师却能拿着支票，享受公费的“旅游考察”。

　　2002年，我国教育投资倒挂的直接恶果已经显现：有10％人口的地区只能普及5年～6年教育，5％人口的地区只能普及3年～4年教育，全国有160余万名适龄儿童不能进入小学，有70余万名小学毕业生不能进入初中。

　　据教育部的统计，2003年全国财政预算内教育经费为3453．86亿元，比1999年增加了90．06％，其中对农村义务教育拨款为1094亿元，比1999年增加了105．25％。面对教育投资长期倒挂的严重状况，这个微小的增长比例还远远不能满足农村义务教育办学的基本需求。

　　专项拨款非解难之本

　　自上世纪80年代邓小平同志提出科教兴国战略以后，每一届政府一般都是以财政专项的方式支持农村义务教育。这种办法在每一个具体问题上确实起到了不小的作用，但从宏观角度讲，我国教育经费占ＧＤＰ的比重一直没有达到发展中国家的平均水平，因此已不是就事论事且经过讨价还价之后增加点儿钱的问题，而是需要一个制度性的安排，才能保证农村教师工资的发放和义务教育所需的办学条件。

　　“规则比投入更重要”。教育经费比重一直没有达到应有的比重的原因，正是在没有制度性的改进上。2002年全国2070个县（市）中，有73％的县（市）农村义务教育要靠国家的转移支付。政府办义务教育以财政专项拨款填补上述“缺口”，往往使增加教育投入变成了政府个别部门随意的权力和施予的恩惠。

　　由于目前的财政体制带有很深的“分灶吃饭”的烙印，中央财政对贫困地区义务教育经费的转移支付是否真正用在了教育上，根本无从知道。因为从中央到地方要经过好几级政府，结果只有采取专项经费的办法，如果总是依靠财政部的处长们带着专项经费到那些县里“办实事”，是不可能从根本上解决贫困地区义务教育经费不足问题的。

　　只有分清了中央、地方政府的责任，明确分担机制，统一财权事权，将义务教育所需的办学经费落实到每一级政府的预算上，教育经费才可能稳步提高到“科教兴国”所需的财政支出比重。在这样的前提下，全国政协委员、东北师范大学党委书记盛连喜建议，要提高农村中小学经费投入标准，以改变目前农村义务教育历史欠账多和基础差的问题，推进义务教育公平性的逐步实现；要制定《教育及社会公益事业捐赠法》，以统一规范和使用社会捐赠教育的资金，而不能总是通过政府号召或对口支援等方法来“救急”。□

　　资料:

　　义务教育发展的制度建议

　　来自“两会”的代表、委员们对我国当前义务教育经费问题作出了这样一个基本判断：政府增长教育经费还有较大的空间；社会教育投入已经接近天花板；教育乱收费的隐性部分还难有较准确的统计；义务教育的严峻问题不完全是缺钱，现有资源的制度性障碍还造成了大量浪费、低效的负面影响。

　　关于农村义务教育分级投入的构想：政府办义务教育“以县为主”应指以县级管理为主，而不是以县级财政为主。以此为原则，中央财政负责全国农村教师工资，省、市财政负责本辖区农村义务教育“两免一补”各半，县级财政负责农村义务教育的办学条件，乡、村两级负责提供土地以及督促适龄人口读满9年。其中全国农村中小学教师工资应由中央财政全额承担，按照教育部公布的2003年农村中小学教师平均年薪1万元计，每年全国农村中小学教师工资约需700亿元。

　　关于免费义务教育推进步骤的构想：农村义务教育逐步扩大免费对象和范围，应采取贫困地区和贫困学生优先（目前约有2400万名贫困学生已经落实）。免费政策应与建立公共财政体系、教育投入的法制化进程相衔接，以加大现行财政扶持政策力度为抓手，充分发挥各级政府的积极性和主导作用。农村义务教育逐步向完全免费过渡，应是我国政府2020年前宏观教育政策的一个努力方向。

　　关于义务教育均衡发展的构想：各地教育行政部门的主要精力应投入到薄弱中小学建设，包括改善办学条件、调整领导班子、充实师资队伍、调整招生政策等。特别需要注意的是，在推进中小学的标准化建设中，不应再人为地扩大校际间差距；在大力改造薄弱校中，应因地因时制宜采取兼并、改制、输血等多种方式；招生方式改革应以“择校到民校”为目标；家长为子女择校、择班的实质是择师，因此提高师资队伍的素质应是政府教育工作的当务之急。

　　（欢迎订阅《瞭望》新闻周刊，邮发代号2-512，订阅价3.8元/期，全年197.60元。）