来源： 新华网甘肃频道

　　肖明迁

　　（中国地质大学 人文经管学院，北京 100083）

　　摘 要：本文系统地分析了国内外矿业城市转型的经验及政策，提出了在矿业城市转型的过程中，国家应当相应地制定产业政策、人才利用政策、环境保护政策和政府宏观调控等政策，从而为矿业城市的转型提供合理的政策支持。

　　关键词：矿业城市；政策选择

　　1.矿业城市概况

　　1.1矿业城市基本概念

　　矿业城市是指凭借矿产资源要素的天然禀赋，通过人们后天的开发建设而形成的单一产业性城市。矿业城市的概念可以从质和量两个方面来界定。质的方面看该城市所执行的职能，即矿业经济对城市社会经济发展的影响及所占的地位；量的方面看矿业产业产值占当地工业总产值的比重。从矿业城市目前的发展现状来看，广大矿业城市原有的以资源开采和初加工为主的单一的产业结构已越来越不适应我国经济社会发展的需要，尤其是宏观经济政策的不合理是制约矿业城市转型的关键所在，因此，进一步理顺宏观经济政策，完善与制定合理的政策支持系统是矿业城市转型工作顺利进行的首要环节。

　　1.2矿业城市现状

　　据中国矿业城市资源库提供的数据显示，我国目前有矿业城市(镇)426座，矿业城镇人口31084万人。根据矿产开发程度和发展阶段，我国426座矿业城市中，20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰落期。目前，处于衰落状态的矿业城市近50座，这些城市已面临着十分尖锐的综合性矛盾，几乎所有矿业城市在可持续发展方面都受到下列问题的制约：（1）面临矿竭城衰的威胁，矿业城市绝大多数是以矿立市，以厂兴市的，城市高度依赖单一的工矿产业，产业接续能力差；（2）环境污染和环境灾害相当突出；(3)城市规划、基础设施建设明显滞后；（4）矿业城市社会保险、社会保障工作滞后，社会就业压力比较大；（5）矿业企业与城市政府的体制功能性矛盾尖锐，矿业城市与矿业企业体制不顺，关系不好，职能错位；（6）政府行为缺失，不到位。2.国内外矿业城市转型政策选择的实践经验

　　决定一个矿业城市走向何种状态的关键是矿业城市发展三个时期的接替是否顺利。这三个时期是：第一个时期是发展为采掘业服务的产业；第二个时期是当采掘业己经壮大，其产品加工业随之发展，如油城的炼油工业，煤城的炼焦工业、煤碳化工工业及其下游工业；第三个时期是与开采无关的产业，主要是第三产业全力发展，矿业城市转向综合性城市。矿业城市必须遵守这样的规律发展才能实现可持续发展。

　　2.1济宁实行结构转型的具体对策

　　济宁市内煤炭资源丰富，高硫煤储量大，煤炭产量持续增长，境内含煤面积4826平方公里，占总土地面积的45％，勘探预测全市煤储量200多亿吨，占山东省的1/3，其中，高硫煤储量30多亿吨，是全国八大煤炭基地之一。长期以来，济宁市为我国的经济建设提供了能源资源的支持，做出了巨大的贡献，但同时也面临城市产业结构迫切需要转型、城市生态环境问题严重、城市人口就业形势严峻等问题。济宁市提出发挥资源优势、拓展发展视角，推动产业结构的升级。其主要措施有：（1）积极实施“合成气城市”规划，淡化煤电产业，延伸价值链进行产业结构升级，加强第三产业对经济的促进作用。（2）调整国民经济结构。由于“合成气城市”规划的实施，济宁市的电力和化工业将会有长足的发展，济宁市以此为契机大力调整国民经济结构使得国民经济发展从依靠资源转向依靠科技进步，从输出原材料转向输出高附加值的产品甚至技术。（3）积极进行环境的治理，以旅游为突破口带动产业结构的升级。济宁市旅游资源丰富，同时通过对采煤塌陷的治理来进一步丰富济宁的旅游资源类型。（4）营造创新环境，提高企业的竞争力；加强政府服务，增强企业面对市场的能力。

　　2.2唐山市的转型对策措施

　　唐山是一座典型的矿业城市，该市矿藏资源众多，现已发现并探明储量的矿藏有51种。唐山在城市形成和发展初期，基本上以原煤输出为主，使得唐山的资源得到大规模的开发利用，但是伴随着各种矿藏的长期开采和大量消耗，诸如矿山老化等通病也日益突出。

　　随着资源的逐步枯竭，为防止和解决“矿竭城衰”的问题，唐山市采取了以下措施。第一，走综合发展的道路。改革开放特别是20世纪90年代以来，唐山市立足于现代化建设的长远目标，从思想观念上突破了资源开发型发展模式的局限，大大拓宽了发展思路，以经济结构和生产布局“两个战略性调整”为特点，国民经济综合发展的趋势更加突出。唐钢、开滦煤矿、唐山陶瓷等一批大型骨干企业和企业集团迅速发展壮大，电子、机电一体化、塑料型材、海洋化工、生物制品等一批新兴产业蓬勃兴起，高新技术产业扎实起步。尤其是首钢的搬入以及“一港四路一场”等大规模现代化基础设施建设，给唐山的投资环境、发展空间以及产业发展领域带来了历史性变化，也为今后唐山实现跨越式发展奠定了基础。第二，注意体制和机制创新，着力优化生态城市的发展环境。第三，抓好环境整治，着力营造城市的生态环境。第四，加强城市规划和建设，着力提高城市的生态功能。

　　2.3 国外部分矿业城市转型对策措施。

　　2.3.1美国休斯敦多元化经济战略

　　休斯敦顺利完成了矿业城市发展三个时期的接替，城市经济始终保持着持续繁荣地发展，给我们提供了可以借鉴的经验。1901年休斯敦发现石油后，城市随之开始发展，从而结束了“农牧时代”。1929年，东德克萨斯大油田发现后，石油开采业在休斯敦地区迅速兴起，美国各大石油公司纷纷将总部设在或迁至这里，或在此设市场总部，于是休斯敦作为美国南部最重要的城市开始崛起。1947年后，墨西哥湾海底石油开发导致了海陆石油并举，更加促进了休斯敦的腾飞。60年代以后，休斯敦的发展并没有减慢。原因在于休斯敦遵守矿业城市发展的一般规律，及时制定相关政策来支持矿业城市转型，实施可持续发展。其措施如下：第一，伴随着石油的开采，大力加速石油化工产业的发展，使得产业链得到进一步延伸。80年代休斯敦周围地区的炼油能力占全美炼油能力的1/3，乙烯占2/3，人造橡胶占50%还多，与石油有关的各种厂家多达2000家以上，外国银行达45家，休斯敦的石油、石油化工、石油科研、石油资本均名列世界前茅，赢得了“世界油都”的美誉。第二，随着石油和石油化工的兴起，为其服务的机械、钢铁、水泥、电力、造纸、粮食、交通运输等多种产业纷纷发展，休斯敦从单一的石油石化产业，向多元化产业发展。1962年美国国家航空局和宇宙航行局的宇航中心在休斯敦兴建，随之为它服务的产业，如电子、仪器仪表、精密机械等行业的1300多家高技术和新技术企业，在休斯敦设厂或建立办事处。第三，促使第三产业全力发展，逐步将矿业城市转向综合性城市。随着现代农牧业和第三产业特别是科研、教育、医疗、金融、国际贸易也迅速发展，休斯敦的城市性质发生了变化，由单纯的油城成为集资本、智力、技术密集于一体的综合区。

　　2.3.2德国鲁尔地区的“煤矿大改造”

　　鲁尔区是德国最重要的工业区之一，素有“德国工业引擎”之美称。从19世纪中叶开始，煤炭产量始终占全国80%以上，钢产量占德国全国的70%以上。从20世纪50年代起，由于世界能源需求结构的改变和科技革命的冲击，鲁尔区逐步陷入了结构性危机之中。鲁尔区的衰退从一开始就引起当时德国政府的高度重视，及时成立了规划组织机构—鲁尔煤管区开发协会，并制定了第一个具有法律效力的改造振兴总体战略规划，有计划地开展了转型工作。同时，联邦和州政府也对矿区实施一系列的特殊扶持政策。在国家资金援助和税收减免等优惠政策支持下，经过政府和区内企业近三十多年的共同努力，鲁尔区逐步从“煤钢中心”转变成煤钢产业与信息产业、汽车制造业等相结合，多种行业协调发展的新经济区。根据多个国内外矿业城市转型的成功经验表明，矿业城市的转型不是一个自然变化的过程，而是战略的选择，它包括一系列战略政策，注重政府和企业互动。

　　3.矿业城市经济转型的政策选择

　　借鉴国内外经验，同时针对矿业城市的现状，国家应制定区域倾斜和援助政策，实施产业结构优化和升级，加大资金和政策扶持力度，使这些城市及早摆脱衰退陷阱重新步入发展之路，应采取的策略具体如下：

　　3.1产业政策

　　产业政策是一个国家的中央或地方政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和，它是一种新的宏观经济调控方式，并在经济政策体系中居重要地位，起着政策导向作用。其主要内容包括产业结构政策，产业技术政策等相关政策。其作用是充分发挥政府职能实施宏观调控，克服单纯的市场机制在某些行业中的资源配置中所产生的市场失效现象。

　　3.1.1产业结构政策

　　产业结构政策是指政府制定的通过影响与推动产业结构和优化来促进经济增长的产业政策。从具体内容看，产业结构政策又大致可以归纳为产业扶植政策和主导产业选择政策等。

　　（1）产业扶植政策

　　根据美、德国和其他经济发达国家的实践和经验，采取扶持政策的目的在于转移就业、抑制区域功能萎缩和促进地区开发。一般来说，产业结构调整诱发的很多问题，应当在社会保障体制配合下，运用市场机制的力量予以解决。但是对于矿业城市，由于历史原因其经济基础薄弱，城市“造血”功能不足，加之历史包袱沉重，离开国家的扶持是很难成功的。因此，国家应根据矿业城市这一现实情况，在产业布局，项目审批，规模确定等方面，对矿业城市采取适度的产业倾斜优惠政策。国家应该利用宏观调控手段积极促进地区间经济结构调整，引导经济发达地区向矿业城市实施产业战略转移和技术辐射，尤其是劳动密集型产业的转移；引导矿业城市因地制宜培育新兴产业；优化产业结构，促使单一产业向多元产业转变。

　　（2）主导产业选择政策

　　主导产业政策是指政府运用经济政策、经济杠杆等政策来引导、促进主导产业的合理发展。城市的主导产业在城市的经济增长中起决定作用，主导产业的产值在国民生产总值中占有重要比重，这些产业部门在整个国民经济发展中具有较强的关联性，从而带动整个经济的高速增长。矿业城市在确定新的主导产业之前应该对市场需求，市场前景和市场空间进行充分的科学的调研，根据自身特有的优势，发展能带动地方经济发展、实现社会环境效益最大化的新兴主导产业。如大庆市发展石油化工产业，有资源优势，技术优势，人才优势，区位优势，因此，他们将石油化工产业作为全市产业结构调整的主攻方向。通过产业结构调整，逐步使大庆由石油和天然气开采作为第一大产业，由“油经济”变成“油化经济”；山东省枣庄市将建材工业作为主导产业之一，制定了发展建材工业的政策措施，使其发展为山东重要的建材基地，促进了枣庄的结构转型。

　　3.1.2产业技术政策

　　随着资源的开发矿业城市不断失去原有的优势，致使经济发展相应减速。这就要求依靠科技进步实施优质、高效的发展战略。矿业城市要制定科技的长期发展规划，支持科技研究，发挥协调作用，促进科研与生产紧密的结合；重视科技投入，支持高新技术项目的科技攻关，并促进科研成果有效快速的转化为生产力；拓宽资金渠道，增加战略产业的技术研发投入，特别是对于有发展前景，高附加值的产业以及转型时期急需技术的资金投入；实施产业技术政策要站在高的起点，利用高新技术，各行为进行全方位系统地改造。具体的政策措施包括依靠科技进步改造传统产业，淘汰落后产品的产业政策，设备进口减免税政策以及扶持产业技术开发的新产品优惠税收财政政策等。

　　3.2人才利用政策

　　由于我国矿业城市的产业属于资源劳动密集型产业，整个城市的人口素质较低，如美国采煤一线的人员67%是具有文凭的大学和专科毕业生，而我国采掘一线曾一度是70%农民协议轮换工。同时因资源型城市的生活环境和矿业生产的行业性使许多拥有高学历的人才的就业观带有偏见，并且科技人才的引进均围绕资源开发利用运转，其专业方向较为单一。所以，各个矿业城市要树立以人为本的观念，切实地把人才的培养和选拔放在重要地位，具体措施如下：一是要有足够的教育培训费用于职工基本技能和使用新技术新产品的培训，使职工在较短时间内熟练地上岗工作；二是提供和保证科研工作正常开展的经费开支，建立技术、产品的开发、转换、应用的管理机制，积极支持新技术新产品的开发应用；三是建立一套完善的人才引进机制，亦可采用柔性人才利用机制使用各类型人才；四是积极开展市校合作，方式可以灵活多样，如高校采取协议培养等多种培养方式为矿业城市培养所需人才，加大联合办学力度；以科研项目外包给高校等合作方式来利用高校的科研创新能力，帮助研究矿业型城市提出的重大科研课题；高校可以技术入股、资产入股等形式，在矿业型城市开办各类科研院所，积极推荐科技含量高、附加值高的科技成果和合作开发项目，矿业城市则在立项、资金筹措、办公场所等方面予以支持并提供方便。

　　3.3环境保护政策

　　矿业城市在生产过程中不可避免的对生态环境造成一定的损害，带来一系列矿业城市特有的环境问题。如地表沉陷、大气、水源污染和废渣污染等。因此，在矿业城市转型过程中要根据资源优化配置和有效利用的原则，严格限制资源浪费高，污染严重的企业的发展，减少环境污染和破坏，为资源型城市的发展提供良好的空间。矿业城市要进一步完善并执行环境保护政策。第一要按照可持续发展的原则，从满足资源市场需求和城市经济综合化发展的角度出发，坚持“矿产资源开发与与加工转化相结合，开采与保护生态环境相结合”的原则，协调好资源开发与经济建设和环境整治的关系。第二、设立矿业城市环境治理和保护专项基金，用于矿业城市在资源开发，生产中各个环节的环境治理及土地的复垦，废渣的综合利用等技术的研究和推广。第三、建立城市环境治理的资金补偿渠道，对利用废渣，废灰等企业实行优惠的扶持政策，调动企业积极性，促进矿业城市环境的改善。第四、建立一套促进地方政府和企业自觉进行环境保护和治理的激励机制，将城市环境质量和企业遵循国家环境标准和状况作为考核的重要指标。第五，要从规划方面入手，在城市总体布局上尽可能减少对环境不利的因素，合理规划城市园林绿地，建设园林化资源型城市。

　　3.4城市与区域政策

　　矿业城市的兴起和发展离不开所在的区域，其产业结构与区域的产业结构已形成某种协调和互补。因此应从考虑城市与区域共同协调发展出发，矿业城市首先要建立有利于城市发展的“城郊型”农业，以菜篮子工程为重点，以发展农副产品加工业为目的，既保证城乡居民生活需求，又可使城郊农民走向富裕道路。其次，在区域内部的有利地区发展乡镇企业，发挥资源型城市技术、人才、设备、资金等优势，充分利用农村大量剩余劳动和部分零散资源，面向市场发展建筑建材、农副产品深加工等产业。最后，良好畅通的区域交流是矿业城市获取先进技术的有效途径，因此必须采取一系列的政策措施来促进区域间的交流与发展。比如：在一些资源、交通条件较好的城市建立综合的经济开发区，改善投资环境，制定相关优惠政策，吸引发达地区的资金和技术注入，制定差别利税和差别税率等措施，对于本地的一些优势产业，应通过引进先进技术和生产工艺代替引进产品，逐步完善区域内的产业链，促进区域内各产业间的合理交流，使区域内的各种资源达到合理配置。这种区域间的合理交流有利于先进生产要素的注入，促使城市国民经济的综合发展。

　　3.5政府宏观调控政策

　　3.5.1税收政策及财政政策

　　矿业城市长期以来承受不合理的财政税收体系，使得这些城市自我积累、自我发展能力差，单纯依靠自身力量来实现城市功能转型是很困难的。因此，国家应该把矿业城市的结构调整、城市转型与可持续发展问题作为国家新世纪发展战略中的一个特殊问题加以研究和规划。国家应该给予矿业城市优惠的税收政策，建立矿业城市完善的地方财政，增强地方政府自主支配资金和统筹规划发展的能力。主要措施有：一加大矿业城市增值税、消费税的返还比例，对矿业城市中的中央企业所得税实行中央、地方共享；二是对企业复采已经报损的残留和边角资源，免征其资源税、增值税和资源补偿费；三建立矿山企业的反哺机制与矿业城市持续发展的补偿基金，在矿业销售收入中提取一定比例建立暮年矿山的反哺基金，并在分级财政中增加矿业城市的留成比例；四是对于资源濒临枯竭的矿山，国家应考虑制定有关企业关闭的政策，尽快实现企业的转产；五是对于一些塌陷区的居民搬迁，下岗工人的就业安置等国家应考虑在资金及税收上给予优惠政策。3.5.2投融资政策

　　矿业城市中国有企业经济成份偏重，历史遗留问题多，改革步履艰难，导致城市经济缺乏活力，因此应积极进行投融资政策探索。这就要求国家必须围绕产业发展战略和产业政策，积极应用参股、合资、上市等形式改变国有企业的股权结构，实现股权多元化；吸引外部投资，包括国外投资和国内投资，增加矿业城市综合开发和基础设施建设的投资比例；积极发展非资源型产业，培植新兴产业，组织关联产业，形成优势产业链。最后，在产业布局上，能够调整投资的空间分布，重点扶持市场潜力大，竞争力强的新兴产业的发展，并且在国家重点建设资金中设立矿业城市建设的资金通道以保证重点项目的资金能够及时到位。

　　3.5.3体制改革

　　国内矿业型城市主要兴起于计划经济时代，带有十分显著的计划经济烙印。因此，矿业城市必须加大改革力度，实施制度创新，释放被原有体制所束缚的经济潜能。一是要加强机构改革，实现政企分开，企业与社会负担分离，使企业真正成为市场经济条件下的独立法人；二是政府重在创造良好的接续产业发展环境，要将企业当作接续产业发展的主体，创造良好的投资发展环境；三是政府则要从微观领域退出来，使政府的职能真正转向为企业提供服务，转向城市基础建设和管理；四是要改革矿产品价格扭曲的问题，以规范的市场机制，用价值规律的作用来配置资源的开发、利用与经营。

　　参考文献:[1]苏东水.产业经济学[J].高等教育出版社,2002，（2）：352-362.

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