文 ／ 陈向阳

　　9月14至16日，在联合国成立60周年之际，联合国秘书长安南和150多个国家的国家元首或政府首脑齐集联合国总部，总结联合国成立60年的历史经验，共商联合国改革大计，共同展望21世纪国际秩序的未来。

　　成就与挑战同在

　　 六十年一甲子，弹指一挥间。自二战结束至今60年，联合国的成员国从1945年时的51个增加到了今天的191个，联合国自身也已发展成为几乎无所不包的庞大的机构体系。60年中，联合国在国际关系的许多领域颇有建树，对维持国际和平与安全、促进世界经济发展与人类福祉功绩卓著。联合国的主要成就包括：维持和平与安全，向全世界的战乱地区派驻了多支维和部队与观察团；建立和平，参与完成了多起和平解决地区冲突的谈判；促进发展，联合国系统中的开发计划署、世界银行与儿童基金会等每年均向世界各地提供大量发展援助；促进民族自决与独立，特别是在使前殖民地国家获得独立方面发挥了重大作用；防止核扩散，通过国际原子能机构对有关国家的核反应堆进行核查；保护全球环境，提出可持续发展观；促进民主与人权事业，通过了《世界人权宣言》及一系列国际人权公约，向许多国家提供了选举资助活动，维护妇女与儿童的权益；向冲突受害者提供了大量的人道主义援助；帮助结束了南非的种族隔离制度等等。简言之，联合国不仅为国际社会作出了实实在在的巨大贡献，而且对于促进国际社会的组织化，使国际体系逐步克服无政府状态积累了丰富的宝贵经验。

　　 然而，在60年后的今天，由于国际环境的巨大变化，加之联合国自身机制与管理上存在的弊病，使得联合国难以完全适应国际社会赋予的重大使命，联合国进行全面而系统的改革也就显得迫在眉睫。对此，先是由联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”于2004年12月提出了《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告，接着是安南秘书长本人于今年3月提出了《大自由：实现人人共享的安全、发展和人权》的报告，最后是由第59届联大主席让·平向联合国首脑会议提交了《成果文件草案》。由于有关各方利益不同、立场差别太大，致使该草案几易其稿，直到最后一刻才得以敲定。

　　争夺国际秩序主导权

　　 反映联合国改革内容的《成果文件草案》之所以出台一波三折，甚至差点难产，其主要原因是发达国家与发展中国家在一系列关键问题上存在严重分歧，个别西方大国的自私与强硬立场更是起到了阻碍作用，美国在8月下旬突然提出对该草案进行“大修”即为一例。

　　 对于《成果文件草案》，各方分歧主要集中在7个议题上，包括发展、反恐、建设和平委员会、人权理事会、“保护的责任”、裁军及防扩散、联合国秘书处管理改革等。在发展问题上，美国先是要求删除“千年发展目标”这一概念，后虽被迫接受，但坚决拒绝承担在2015年前将其官方发展援助增加到国内生产总值的0．7％，美国2004年的对外援助仅占其国内生产总值的0．16％；在反恐问题上，欧盟要求就恐怖主义拟定一个政治定义，伊斯兰世界对此反对并要求增加承认反抗外国占领和争取民族自决斗争合法性的措辞；在建设和平委员会问题上，美国等大国希望将该委员会附属于安理会，中小国家则希望该委员会向联大负责；在人权理事会问题上，美国等西方国家主张将其成员总数控制在30个以内，发展中国家则主张其规模不得小于人权委员会的53个；在“保护的责任”问题上，以欧盟为首的西方国家主张将“人道主义干预”合法化，认为国际社会有“保护的责任”，但却遭致俄罗斯与大多数发展中国家的反对，美国则因担心增加自身负担而对此消极；在裁军与防扩散问题上，美国要求强调防扩散，将有核国家履行裁军承诺及无核国家有权和平利用核能的措辞删除，发展中国家表示反对；在联合国秘书处管理改革问题上，以美国为首的西方国家要求给予秘书长更大权限和灵活性，发展中国家则强调维护联大的权威。

　　 经过马拉松式的艰苦谈判，在第59届联大被迫推迟闭幕的罕见情况下，为避免首脑会议陷入尴尬，有关各方最终达成了《成果文件草案》。草案重申各国致力于“千年发展目标”的决心，欢迎许多国家致力于在2015年前实现其官方发展援助达到国内生产总值0．7％的目标；删除了有关恐怖主义的政治定义，但强调在第60届联大期间制定《关于国际恐怖主义的全面公约》；将“保护的责任”改为“保护人口免遭种族大屠杀、种族清洗、战争罪和反人类罪的责任”，指安理会将严格按照《联合国宪章》并在个案处理的基础上，对未能尽到保护责任的国家采取集体行动；未就建设和平委员会的产生方式及其向谁负责等作出具体规定；表明各国决心创设人权理事会，但将其使命、规模及成员组成等问题交由第60届联大讨论解决。草案终稿也没能包含分歧严重的裁军议题。

　　 《成果文件草案》的最终达成是发达国家与发展中国家斗争与妥协的结果，反映了双方不同的利益、价值观与实力，也反映出各自对21世纪国际秩序的不同看法。

　　首脑会议意义重大

　　 此次联合国首脑会议规模空前、史无前例。为期3天的首脑会议包括6场全体会议，4次圆桌会议，并单独召开一次发展筹资问题会议。会议期间，包括安南秘书长、中、美国家元首，及众多国家和国际组织的领导人或代表在全体会议、小型会议发言，表达对国际形势、联合国改革及一些重大国际和地区问题的立场、看法和建议。值得一提的是，其中一项重要活动是由各国领导人签署、批准或加入32项国际公约，内容涉及人权、难民、反恐、有组织犯罪、反腐败、环境与裁军等，包括最近通过的《制止核恐怖主义行为国际公约》。首脑会议的最大成就是通过了《成果文件》，从而为联合国改革与发展指明了方向。

　　 《成果文件》涵盖发展、安全、人权三大领域以及联合国自身的机构与管理改革，提出了一系列重大举措，必将对21世纪国际秩序的演进产生重大影响。首先，联合国机构设置将作出重大调整，如成立向冲突后的国家提供帮助的建设和平委员会，以人权理事会取代人权委员会，设立联合国民主基金；其次，发展中国家的发展问题受到较大重视，敦促国际社会按时实现“千年发展目标”，呼吁发达国家增加发展援助，进一步减免穷国外债，主张发达国家立即对最不发达国家的大部分出口实行零关税与免配额待遇等；再次，确立了“新的集体安全共识”，强调各种威胁相互关联，没有任何国家能够独善其身，唯有通过集体行动加以应对。强调和平解决国际争端，但未明确禁止“先发制人”的单边主义；最后，国际人权机制得到进一步强化，“人道主义干预”有被合法化之势。

　　 通过发展中国家的不懈努力，以《联合国宪章》为核心的国际关系基本原则如主权平等、不干涉内政、和平解决争端等得以维护，以联合国为中心的多边机制与集体安全体系得到增强，但发展中国家仍将面临西方发达国家的长期挑战。

　　中国负责任的大国风范

　　 中国政府一贯支持并积极参与联合国改革，早在今年6月7日，中国政府就率先发布了关于联合国改革的《立场文件》，提出了一系列合理的原则主张，在国际社会上产生了广泛的积极影响。在此次首脑会议上，中国又更进一步，分别就发展、安理会改革等重大问题提出了系统的原则与具体的措施，充分展现了负责任的大国风范。

　　 中国历来重视发展问题。对于发展问题，胡锦涛主席在发展筹资高级别会议上提出了四条主张：第一，进一步深化改革，使国际经济体制和规则更加公平合理，特别是要充分反映广大发展中国家的关切，促进经济全球化朝着均衡、普惠、共赢的方向发展；第二，尊重发展模式的多样性，推动发展经验的交流；第三，建立公平、合理、有效的千年发展目标进展评估框架，及时评估各国取得的进展，监督和促进国际合作和发展援助承诺的落实。发达国家应在消除贫困、资金援助、减免债务等重点问题上采取切实措施，帮助发展中国家特别是非洲和最不发达国家加快发展；第四，加强联合国在推动国际发展合作中的作用，联合国应将发展作为一项主要工作来抓。胡主席还当场宣布中国政府将向其他发展中国家提供实实在在的帮助，包括给予所有同中国建交的39个最不发达国家部分商品零关税待遇，免除所有同中国有外交关系的重债穷国2004年底前对华到期未还的全部无息和低息政府贷款，发展中国家提供100亿美元优惠贷款，为发展中国家培训培养3万名各类人才等。

　　 对于各方关注的安理会改革问题，胡锦涛主席在安理会首脑会议上重点阐述了四项主张：第一，坚持多边主义，维护安理会权威。在涉及世界和平与安全的重大问题上，应该由安理会根据实际情况作出判断，依照联合国宪章采取集体行动；第二，有效应对威胁，提高安理会效率。安理会既要具备迅速反应能力，也要注意标本兼治，制定从预防到恢复和平、从维和到冲突结束后重建的全面战略。要促进不同文明对话，推动解决贫困落后、社会不公等问题，消除恐怖主义产生的根源；第三，体现民主原则，改进安理会决策。中方主张在广泛一致的基础上扩大安理会，增加发展中国家特别是非洲国家的代表性，让更多国家特别是中小国家有更多机会参与安理会决策；第四，重视非洲，加大安理会投入。

　　国际秩序面临调整

　　 与联合国成立时相比，21世纪初的国际秩序发生了巨大的变化。首先是国际格局的演变，即从1945年的雅尔塔体系与两极格局演变为今天的全球化体系与“一超多强”格局，并正向多极格局演进；其次是国际环境的变化以及由此导致的国际规则演变。在安全环境方面表现为传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，威胁所具有的跨国性与关联性迫切需要国际合作与集体行动，近期美国所发生的“卡特里娜”飓风即为明证；在经济环境方面表现为经济全球化迅猛发展与经济相互依存日渐加深，国际经济竞争日趋激烈。

　　 21世纪新的国际环境对传统的国际规则提出了挑战。当今国际规则的核心依然是《联合国宪章》所代表的国家主权至上与主权平等，主权国家继续扮演国际关系的中心角色。21世纪国际规则的发展趋势将是继续以《联合国宪章》与“和平共处五项原则”为基础，紧密结合全球化与国际相互依存的新时代背景，努力寻求国家主权独立平等与国际协调、全球治理之间的平衡互补，积极开展国家行为体与国际组织等非国家行为体之间的互利合作与良性互动。

　　 针对21世纪国际秩序的发展前景，胡锦涛主席在15日举行的首脑会议第二次全体会议上发表了《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的重要演说，高屋建瓴地阐述了中国政府的系统主张：首先，在国际安全秩序上“坚持多边主义，实现共同安全。”树立互信、互利、平等、协作的新安全观，建立公平、有效的集体安全机制，切实遵循联合国宪章的宗旨和原则，和平解决国际争端；其次，在国际经济秩序上“坚持互利合作，实现共同繁荣。”强调国际社会应落实千年发展目标，发达国家应为发展承担更多责任，加强全球能源对话和合作，共同维护能源安全和能源市场稳定等；再次，在国际政治秩序上“坚持包容精神，共建和谐世界。”主张求同存异与和而不同，维护人类文明的多样性，各种文明应兼容并蓄，尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利。

　　 为适应21世纪国际秩序的发展趋势，联合国改革势在必行。首先，安理会改革应逐步与多极化的国际格局相适应，增加发展中国家在安理会的代表性应是改革重点，以符合发展中国家在联合国成员国中占绝大多数的当今现实。安理会改革应尽量达成最广泛的协商一致，务必循序渐进；其次，联合国三大领域的改革应与国际规则的变化相适应。发展领域的改革应致力于各国共同发展、共同繁荣与可持续发展，将帮助发展中国家的经济发展作为改革的重中之重与当务之急，进一步确立平等互利的国际经济合作原则；安全领域的改革应强化以安理会为核心的集体安全体系与多边主义，致力于防止与化解冲突，维护和平与稳定，实现可持续安全，反对动辄使用武力；人权领域的改革应致力于人权与主权的共同维护与共同保障，坚持主权优先，人权从属于主权，反对以“人权”、“民主”为由干涉他国内政。

　　 可以说，建立国际新秩序来日方长，联合国改革迫在眉睫却任重道远。□