中国的地铁项目在冻结三年后，终于重新批准立项。各大城市纷纷表达了它们的兴奋，但实际需求、资金、运营及补贴等普遍性难题，仍萦绕着建国后的这第三波地铁建设高潮

　　□记者 王强

　　沈阳人民做了40年的地铁梦终于要实现了。

　　8月21日，沈阳市常务副市长赵长义向外界宣布：沈阳地铁建设规划正式获得国家批准，并将在10月底开工。

　　沈阳获得国家批准的地铁建设规划包括一、二号线和一条环线及两条直线，总长度为182.5公里，覆盖城市中心和外围主要发展区域。

　　根据赵长义介绍，沈阳市于2005-2012年先期建设地铁一、二号线一期工程，形成十字架轨道交通骨架。预计建设里程40.85公里，总投资171.8亿元，两条线路全部为地下线路。其中一号线全长22.05公里，设18座车站，计划工期54个月，2005年11月开工，每公里平均造价4.1亿元。

　　与沈阳同样处于兴奋中的还有杭州、哈尔滨和成都。在经历了2002年全国各城市地铁的立项问题被冻结后，这4家省会城市终于拿到加入“地铁俱乐部”的通行证。

　　几十年的地铁梦

　　沈阳的“地铁梦”可以上溯到1965年。当年，经国务院、中央军委批准，沈阳开始计划修建地铁工程，并在大东区第一钢厂破土动工。然而，随着“文革“的开始，沈阳地铁项目搁浅。

　　沈阳地铁指挥部的一位内部人士告诉记者，当时更多考虑的是军事目的和战备需要，那个年代根本没有交通压力。

　　1969年，北京地铁开始建设，中国第一轮地铁建设热潮开始，北京、上海等地铁线路相继开通，刺激了其他城市的地铁冲动。

　　1990年代初，沈阳市重新启动了新一轮的地铁筹建工作。1992年4月，国家批准对沈阳轻轨一期工程立项，第二年，国家计委通过了项目可研性报告。

　　1995年，沈阳“地铁梦”再次被打破。当年国务院发布名为《暂停审批快速轨道交通项目的通知》，除京、沪、穗在建地铁项目继续施工外，其余城市一律暂停对外签约和审批立项、开工。

　　《通知》出台的主要原因还是资金问题。有关资料显示，当时，广州、上海、北京建成的3条地铁线，由于采用了大量的进口机车设备，综合平均造价达到了每公里6亿-8亿元人民币，高出了世界上许多国家和地区地铁工程的平均水平。

　　但1998年开始，沈阳市又开始了筹建地铁的新一轮“冲刺”。沈阳市恢复地铁筹建工作，编制完成了《沈阳市快速轨道交通线网规划》，并纳入《沈阳市城市总体规划》。1999年底，沈阳再次向国家提出地铁立项申请，2001年1月，项目研究报告通过中国国际工程咨询公司专家评审，2002年9月，通过国家发改委初审。

　　“如果没有随后国家的宏观调控，沈阳的地铁可能早就通车了。”沈阳市发改委一位不愿具名的人士说。

　　与沈阳一样，虽然1995年地铁项目立项暂停批准，但是各地并没有由此停下脚步。到2002年底，全国已开工建设地铁的就有天津、大连、深圳、南京等10多个城市；正式提出希望建设地铁的有成都、杭州、沈阳、西安、哈尔滨、青岛、苏州等。

　　“全国各地都争着上地铁，没有条件和没有必要的城市也要上。”中国国际工程咨询公司的一位地铁专家在采访中告诉《商务周刊》，“国务院开始重视这个问题。”

　　因为地铁建设高昂的资金来源主要是当地政府的财政收入，高层担心一些城市为了“政绩工程盲目上马地铁项目，却不考虑融资和盈利问题”。2002年10月，国务院专门召开办公会议，会上决定“（地铁）立项的事情先不议，目前关键的问题是详细调查国内的地铁建设情况”。地铁立项再次进入了“冰封期”。

　　2003年，国务院出台《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，这个被称为“81号文件”的《通知》指出，一些地方出现了不顾自身财力，盲目要求建设城轨交通项目的现象。有的未经国家审批，擅自新上城轨交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。

　　城轨交通项目具有一次性投资大、运行费用高、社会效益好而自身经济效益差的特点，因此该文件确定了“发展城轨交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展”的方针。同时，81号文件还规定申报发展地铁的城市应达到的4个基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。

　　81号文件给沈阳带来了希望。沈阳地铁指挥部的一位专家告诉记者，作为东北的中心城市，沈阳市完全符合国务院81号文件中规定的4个准入条件：沈阳市现有总人口720万，其中城区人口488.7万；2004年国内生产总值1900.7亿元；地方财政收入138.2亿元；计划中的地铁一号线一期工程和地铁二号线一期工程，单向小时客流规模分别为4.05万人次和3.8万人次。

　　根据81号文件要求，2003年9月沈阳市再次抓紧编制了《沈阳市快速轨道交通建设规划》，并上报国家发改委，2003年10月通过中咨公司评审，次年3月通过建设部初审。

　　2004年10月，辽宁省政府正式向国家发改委上报《关于报请国务院批准沈阳市城市快速轨道交通建设规划的请示》。 今年7月26日，国家发改委将这一规划报国务院审批，8月6日，规划获得正式批准。

　　8月19日，一份《国家发展改革委关于审批沈阳市城市快速轨道交通建设规划请示的通知》由省发改委正式批转沈阳市政府。

　　“国务院批准沈阳市地铁规划就标志工程已经立项。”辽宁省发改委投资处的一位官员在电话中告诉《商务周刊》，“接下来的工作是把地铁可研性报告和初步设计方案送交国家发改委审批。”

　　通行证的新门槛

　　国务院放松地铁项目审批，是从今年年初开始的。今年6月6日，国家发改委印发了《关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划请示的通知》，这是自2003年9月国务院暂缓审批地铁项目以来，颁发的第一张“准生证”，此后的6月和8月，同样是10多年来反复申请立项的哈尔滨与成都地铁工程也获得了国务院审批通过。

　　两个多月里，中国4大城市先后获准加入“地铁俱乐部”，有媒体指出，这是中国城市地铁项目审批开闸的先兆，中国有可能迎来地铁建设的第三次浪潮。

　　对于政府重新放开地铁项目的原因，国家发改委规划司的一位官员透露，经过国家宏观调控，经济形势已经基本平稳；近年来，我国鼓励发展私人汽车带来的问题日益暴露，道路使用明显不足；再加上城市化进程加快，城市人口急剧膨胀，这一切都使得发展城市快速轨道交通迫在眉睫。“中央政府认为目前杭州、沈阳等城市已经具备条件建设地铁，接下来还可能会有些城市获得通过。”但他强调，“国家也会考虑避免再次出现跟风和盲目。”

　　其实，国务院81号文件也对包括地铁在内的城市快速轨道交通做了充分肯定，认为近年来，城市快速轨道交通在我国得到较快发展，部分特大城市相继建成了一批项目，使城市交通状况有了明显改善，对充分发挥城市功能，改善环境，促进经济和社会发展起到了重要作用。

　　记者了解到，在即将出台的“十一五”综合交通体系发展规划中，城市轨道交通是优先考虑的领域。从全国看，越来越多的城市把发展城市轨道交通列入计划。根据上海第二工业大学沙梦麟教授估计，目前全国约有20座城市拟订了轨道交通的发展规划，全国规划的轨道交通线计有2200公里左右。按“十五”期间已做可行性研究报告的线路计算，有523.62公里的轨道交通工程需要上马建设。但这也意味着，若按单位公里造价7亿人民币计算，尚需建设资金为3665亿元有余。这笔投资对国家来说，无论是贷款还是集资都不是一个小数额。若以2200公里的线路建设所需资金，更是一笔巨额投资。

　　沈阳先期建设的地铁一、二号线一期工程总投资为171.8亿元，作为沈阳城建史上投资最大的项目，其投融资模式和政府财政支撑能力从一开始就受到广泛关注。辽宁大学经济学院院长、沈阳市政协经济委员会副主任林木西认为，地铁因其代表巨大的公共利益，而且建设费用太高，世界各国的政府都在地铁的投融资过程中发挥主导作用，即通过政府投融资体系直接为地铁建设提供资金。沈阳市政府似乎对此很有信心。该市常务副市长赵长义公开表示，沈阳市财政有能力承担地铁建设费用。

　　他介绍说，沈阳GDP到2010年将达到4424亿元，在这几年建设期间，保守估计可累计实现财政收入2592亿元，按这个数字，沈阳市财政完全有能力负担。

　　据记者在沈阳所知，外资已基本被排除在外，沈阳地铁1、2号线一期工程项目资本金85.9亿元，占项目总投资的50％，由沈阳市财政的城建专项资金解决，其余通过银行贷款解决。据称国家开发银行非常支持沈阳地铁建设项目，准备为沈阳提供47.4亿元贷款，目前相关报告已经上交国家发改委。

　　和沈阳市一样，前后获批的杭州、哈尔滨和成都地铁项目投资额也都在百亿元以上。根据杭州市发改委编制的《杭州生态市建设规划重点工程项目》目录显示，全长52公里的地铁1号线投资总额达152亿人民币，而整个杭州地铁项目预计需要建设资金约1000亿元。

　　根据哈尔滨市地铁规划，将用10年时间在哈市打造地铁一号线和三号环线，全长45.53公里，估算总投资163亿元。成都市地铁有限责任公司高层也透露说，成都1、2号线计划分三期实施，估算总投资为197.2亿元人民币。

　　对于地铁的投资回报，沈阳方面也充满信心，沈阳市政府副秘书长、沈阳市地铁建设指挥部总指挥佟晶石公开表示，沈阳地铁项目力争13年盈利，20年回收成本。

　　填不满的钱窟窿

　　但事实上，直到今天，地铁的高投入和赢利的遥遥无期仍是一个世界性的难题。

　　沈阳地铁指挥部的上述人士告诉记者，沈阳地铁1号线每公里平均造价4.3亿元，是一笔一笔地精打细算得出的结果。但中国工程院院士、北方交通大学土建学院博士生导师王梦恕在考察了沈阳地铁的筹建情况后说：“每公里平均造价4.3亿元如果能够实现，你们沈阳应该受到奖励。”

　　世界银行一份名为《都市发展的模式：我们学到了什么？》的研究报告，在考察了美国的新地铁系统后认为，“地铁的造价远远高于项目获得批准时的预算，而乘客数量则远远低于预测。这是许多发展中城市建设轨道公交系统的经验。”

　　对此，沈阳地铁指挥部的那位官员透露，为了避免实际投资超过预算，在地铁设计过程中，他们采取的办法是限额设计。如地铁1号线一期工程，投资总额为94.8亿元，那么设计当中初步的工程概算就限定于此，不能突破。而且他们还根据这一限额，将具体投资额分解到每一项工程的设计当中，层层进行设计把关，层层不能突破，从而实现投资规模达到控制水平。

　　记者采访中也了解到，随着地铁正式开工日期的临近，一个由市财政局专业人员组成的处室将很快进入地铁建设指挥部，专门负责监督、调度资金的运行安全。

　　林木西在采访中也提醒到，地铁的造价最终也与是全部引进设备和技术还是最大限度的提高国产化率有很大关系，“广州地铁的造价之所以高达8亿多，就是因为技术和设备全部是引进德国的有直接关系。”

　　地铁项目远非一般工程，它的投资规模巨大，产业牵动能力超强，能够一线拴起从高科技产业到一般装备制造业的数十个关联产业。基于这种考虑，国家对于发展城市轨道交通有明确的产业政策：要求国产化率必须达到70％以上。从1990年代开始，这种产业政策催生了长春客车厂、南京浦镇车辆厂、青岛四方机车车辆厂等国内几大机车厂。

　　沈阳铁道制动机厂综合技术部的一位专家在采访中认为，目前，中国地铁的机车车辆和相关设备完全可以实现国产化，没必要引进昂贵的国外设备和技术。他告诉《商务周刊》，他们目前也在等待最终的技术方案下来，沈阳铁道制动机厂完全可以为沈阳地铁项目提供制动技术。

　　沙梦麟认为，据国内外轨道交通工程造价分析，一般土建工程造价占50%-55%，技术装备的建设、购置、安装费用占45%-50%，而其中作为构成技术设备主要部分的车辆、牵引供电、通信信号占到总造价的30%-35%。由此可见，目前，要降低轨道交通总造价的关键，在于轨道车辆、牵引供电、通信信号的“中国造”。就地铁车辆而言，国内生产的地铁车辆价格仅为外国车辆的1/4-1/2。

　　但目前中国城市轨道交通工程的实际造价仍然比许多国家和地区要高。韩国、新加坡等国家地铁平均每公里造价2亿-3亿元人民币，而中国广州、上海、北京在1990年代建成的地铁线平均造价每公里均在6亿-8亿元。

　　运营更是一个难题。北京市政府每年用于地铁的补贴达数亿元。不过这种亏损现象并不是中国的“专利”，除香港外，世界各大城市的地铁运营都陷于亏损境地。

　　世行的报告也认为，发展中国家地铁的建设费用太高，结果挤掉了许多其他项目的投资。大部分系统都是带着赤字运行，给当地的财政预算带来严重问题。

　　在81号文件中，也明确把减轻城市财政压力，逐步实行自负盈亏作为城市地铁项目的重要目标。

　　针对地铁运营亏损问题，有专家建议，中国可以采用香港模式，将铁路沿线的土地和房地产开发捆绑起来，让这些经营收入弥补票价的亏损。同时政府给予一定的政策。

　　记者采访时，林木西正要准备一份向沈阳市提交的报告，他告诉记者，在报告中他会建议政府在沈阳市开展一次全体市民的大讨论，同时报告还涉及到未来沈阳地铁的运营模式和政府在地铁项目上的职能问题。

　　“是否由政府投资并不是问题的根本，根本在于地铁建成后的运营模式。”林木西说，“整个地铁系统考验的是政府的制度创新能力。”