实现公众参与，打造利益博弈的公正平台

　　纪念邓小平南方讲话十五周年

　　中国之路之公众参与篇

　　明日刊出三农问题篇(党国英)

　　中国政法大学法学教授　蔡定剑

　　我以为，1992年中国开始进行的市场经济改革，是中国经济改革的实质性起点。

邓小平的南巡讲话是这一改革的有力推手。这次发动改革，好比一条在江河湖泊中航行的船，他把它推向茫茫的大海，知道大海有丰富的资源，但不知道有多大的风险。他只为航船指了大概的方向，而没有给出具体的航线，更没有给出在大海中驾驶船只的方法。他对改革的航船是否成功定了个标准，就是:“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”他制定的政策就是:“一部分人先富起来”。既要一部分人先富，又不能导致两极分化，这就是他划出的改革成败的空间。

　　改革使一部分人先富起来了，这点获得了极大的成功，没有人能否定。但改革不是“帕累托改进”式的改革。部分人的先富并没有使所有人的状况都得到真正的改善，而使另一部分人的相对状况有所恶化。这就是改革引起争论的地方。但即使这样，我们恐怕不能说改革已经失败。不过正视这其中日益增长的众多社会矛盾和社会问题，的确有利于思考改革的下一步。

　　改革的问题是缺少公众参与

　　改革使一些人的权利严重受侵害和恶化，相对来说，一些人的机会更少。如农民问题的根本是权利的缺失，农民就业存在严重歧视。这些问题的发生与发展，都有具体改革政策之外的背景，都因决策过程中缺少公众参与而值得做统一的关照。

　　而最需要予以正视与重视的，并非具体领域改革措施的得失，而是这样一个整体性的缺失——改革政策和决策过程缺少必要的公众参与。从现在暴露出的社会问题来看，主要有三大问题:一是贫富差距拉大，一部分人的相对贫困在加大，他们的基本生存和发展如生活、医疗、教育等更没有保障。二是一部分人先富起来的公正性又常常受到质疑。不能否定，有一些人的暴富由违法、政策失误或腐败等原因造成，如钱权交易通过低价或无偿获得国有资产和国有资源。三是改革使一些人的权利严重受侵害和恶化，相对来说，一些人的机会更少。如农民问题的根本是权利的缺失，农民就业存在严重歧视。不能仅仅是帮助其讨要工资，而是要消除那些歧视性的法律和给他以平等的选举、教育、就业和参与经济成果的权利，并给他们维权的手段和途径。这些问题的发生与发展，都有具体改革政策之外的背景，都因决策过程中缺少公众参与而值得做统一的关照。

　　我们说改革的问题是缺少公众参与，需要从改革的过程中观察。例如争论很大的国企改制问题，改制的具体决策往往是由企业领导、政府主管部门在商讨、策划，政府领导拍板决定。效益差的企业，被廉价拍卖甚至白白送人，效益好的企业，则高额配股送给企业高管，职工所获甚微，大量被迫下岗。可见，对于企业产权改革这样深刻涉及自身利益的重大问题，职工没有多少的发言权，不满者只有采取上访、抗议等方式。而按宪法规定，企业职工有民主管理权，企业的重大决策应经过广大职工充分参与讨论。如果国企的改制决策过程中都有一个正当的程序，能够听取涉及到的各个利益群体的意见，此中的许多问题就可以避免。

　　再说教育改革，其中的许多重大决策，如教育市场化、大学招生扩招，大学合并等，没有看到事先有组织专家充分地调研和研讨，也没有事先征求社会或教育机关的意见和社会讨论，而是教育部门根据行政命令自行其是。涉及面如此之广的教育改革，没有听取广大教师的意见，更没有学生和家长的利益表达渠道，甚至也没有广泛听取学校管理者校长们的意见，何以保证能够兼顾和平衡各方利益，寻得最佳途径？

　　又譬如公有住房的改革。1998年3月，国务院在全国人大代表大会上宣布要加快住房制度的改革，使住房商品化。在经过相关部门的一番内部策划之后，住房的购房方案于当年5月初出台，北京市于5月中公布住房出售标准，要求各机关于5月底交完购房款。从公布消息到房屋出售，这样一项看来庞大复杂的改革工程，北京市只花了两个半月的时间，中国政府第二大笔可能是数万亿计的资产(最大的资产是土地资源)被处理了。更令人遗憾的是，公众无从知晓，每个级别干部的住房标准和每平方米是怎么计算出来的，那些房子的真实售价，而那笔钱又用之何处。很显然，涉及如此庞大的资产，决策显得较为仓促。更重要的是，决策者同时也是利益牵涉者，而更多的利益牵涉者的意愿则没有得到足够的表达。而公房出售所获款项，也显然应该用于那些没有机会购得公家住房的国家机关、企事业单位以外的普通居民和广大农民——比较公正的做法，应该是用这笔钱来建立社会保障、医疗保障和保障义务教育。

　　公众参与才能令改革获得共识

　　改革应该是政府和社会、富人和穷人、社会精英和公众互动的结果。只有政府权力，没有民间力量；只有富人的强大资本，没有穷人有组织的协商；只有精英的独唱，没有公众的喊声，出现权力资本化和资本权力化是必然的。

　　从这些重大改革的过程可以看到，改革缺少一个公开公正的公众参与程序。少数人对涉及众多个体命运的重大改革作出决策，而这些决策者自己本身又往往是利害当事人，是既得利益者。在缺少民主制度制约和公众参与机制的情况下，如此决策出台的政策，自然无法避免引发种种不公平的社会问题出现。中国的经济改革是建立市场经济体制，这一目标归根到底还是需要法治建设、政府体制改革以及完善民主政治等配套改革。解决当前问题的关键，需要有一个正当的程序来解决改革发展问题。改革应该是政府和社会、富人和穷人、社会精英和公众互动的结果。只有政府权力，没有民间力量；只有富人的强大资本，没有穷人有组织的协商；只有精英的独唱，没有公众的喊声，出现权力资本化和资本权力化是必然的。

　　社会公正不是靠口号和政策，而是靠制度机制建立起来的。西方有一项古老的公正原则:任何权力要对当事人作出产生不利影响的决定时，必须听取他本人的意见。这被称为自然公正原则。在技术层面上，社会政策的制定，需要通过公众的参与以保证其公正性；在政治制度层面，中国也需要建立更多更广泛的公众意见表达的渠道。

　　公众的广泛参与，是保证改革继续掘进下去必不可少的要素，它可以防止改革出现邓小平所担忧的问题。从一个法律的角度来反思改革，可能无需讨论某个改革方案对错与否，因为那样也许永远没有一个统一的共识形成。但是，正确的结果只能存在于正确的方法和程序之中。只要找到了相对公认的方法和程序，依此方法和程序产生的结果，就大体上可被推定为公正的结果。这其实也是人类社会解决众多难题纠纷的有效办法与经验总结，比如司法制度就是基于这样一种程序公正理论而建立起来的。我们很难想象当纠纷出现后，由于事实和证据的各种原因，会得出一个大家一致认为公正的裁决结果。司法之所以认为是公正的，是因为找到了一套普遍认同的程序，按此程序行进而作出的裁判，就能够被当作公正的判决而认可。

　　所以，反思改革最有意义的努力，就在于寻找利于改革走获得公正共识的有效机制与公开程序，公众参与正是答案之一。道理很简单，因为经济改革本质上涉及到各种利益的调整，根据自然公正原则，作出对利益当事人有影响的决定，就必须听取受利益影响人的意见。公众参与机制，正是能够在很大程度上解决改革利益分配不公正的问题。众所周知，自资本主义产生以来，劳资矛盾就一直是资本主义的最主要也是最尖锐的矛盾，以致产生严重的社会冲突乃至革命。资本主义解决劳资纠纷当然有很多的机制，但最基本者，就是劳工、资本方和政府的“三方协商谈判机制”。只要出现劳资纠纷，有这种三方机制就能解决绝大部分的纠纷。国际劳工组织在全世界推动劳资关系的改善，并不是去扮演调停者的角色，而是促进各国建立三方协商机制和独立劳工利益表达机制。

　　公众参与是政府主导的可控民主

　　中国的改革需要稳定，但又离不开民主。公众参与式民主能把这两者有效结合起来。在法律保护私有财产的情况下，让穷人参与改革讨论，也不会带来无序和富人合法财产的损失，而只会让改革更健康地进行。

　　而公众参与如何得以实现？现在时兴的听证，是中国社会目前最重要、最普遍的公众参与形式。但是，公众参与并不仅仅是听证，更多的途径还有，建立多种形式的“利益协商机制”:如涉及企业和劳资关系政策的“三方协商”机制；如涉及城市发展和规划的开发商、居民及政府的“三方协商机制”；如涉及公共卫生、医疗政策改革的医疗单位、患者民众以及政府部门的“多方利益参与及表达机制”。相关利益方的“协商表达机制”，是公众参与制度的重要形式，是解决社会政策和社会矛盾纠纷的重要机制，也是保证改革决策正确性的有效方法。这种制度发展到社会层面就是社会协商对话，社会协商对话也是各国的重要民主形式。在我国，政府机关就一些重要政策法律问题向全民公开征求意见和讨论，也是一种公众参与的重要途径。

　　公众参与还有两个重要管道或途径:一是作为不同利益代表的非政府组织(NGO)；二是作为公众参与表达的媒体。NGO是公众参与的有效桥梁，它能把社会民众的声音变成有组织的声音，它能在政府与公民之间产生良好的互动，健康的社会——特别是我们的改革政策制定应该重视和加强这个互动。这两种途径要在公众参与中发挥作用，需要有相当的独立自由和空间。公共媒体在公众参与中承担重要责任。因为在实现具体议题的公众参与时，公民的个体力量毕竟是分散而偶然的，他们需要获得代言性的表达。在改革过程中，在社会有重大利益调整之时，我们需要有一种比较多元的、通过媒体发表各种不同声音的平台——对社会政策无论是提出建议还是给予批评，都有利于政策的完善。

　　公众参与改革的一个重要制度平台，在中国的政治框架下，理所当然就是人民代表大会制度。近年来全社会对“两会”，特别是对人大会议高度关注，正说明了民众渴望参与的极大热情。这就需要人大进一步完善自己的代言机制，更好地代表人民的利益，这是公众参与的主渠道。改革到了现在，利益阶层和利益分化正在形成，要使社会利益得到协调促进社会和谐，就要让不同利益阶层的代表在人大这个层面展开对话讨论，让先富起来的和没有富起来的群体都有代表发出不同的声音、进行利益碰撞，通过谈判而妥协，最终实现相互制约与权益的平衡。

　　改革的公众参与国外有很多好的经验，其中对改革政策进行研讨也是一种有效的形式。当要进行某项改革时，通常要成立一个专门的机构(如社会保障制度改革研讨委员会)，吸收各方面有关人员参加，来具体地研究政策和方法。关键之处在于，这个改革委员会是一个公开的机构，要通过征询民意的方法来进行工作，从而提出具体建议。比如司法改革，应该成立专门的专家组成的司法改革委员会，在成员构成上要寻找代表不同观点利益的法律界人士参加，要在广泛征求民意的基础上，对方案进行反复讨论和专家辩论。最后要经过民主的方法决定。现在是需要政府理解并支持公众参与的时候了。

　　公众参与是一种政府主导的可控民主，它与选举民主不同的是，它不会产生政治性风险。它只是在政策层面上的民主，最多只能算技术层面上的民主。所以它很适合于渐进改革进程中的中国社会。中国的改革需要稳定，但又离不开民主。公众参与式民主能把这两者有效结合起来。因此也可以说，公众参与是改革中发扬民主的最好选择。有人担心，让公众民主参与会导致改革的停滞，甚至会损害富人财产，因为民众在改革中是保守的。我认为，只要是在法律框架下的改革都是有秩序进行的。在法律保护私有财产的情况下，让穷人参与改革讨论，也不会带来无序和富人合法财产的损失，而只会让改革更健康地进行。这是一个法治社会当有的自信。