陈桂明
《中华人民共和国宪法》第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。根据法律的规定，作为国家的法律监督机关，人民检察院具有刑事检控和法律监督双重职能，这种检察体制具有明显的中国特色，理论上提出了一系列问题需要给予回答，如何监督人民检察院就是一个值得思考的问题。
近几年来，人民检察院推出的人民监督员制度颇受社会关注，让人们看到了一种有效的新机制。这一新机制的运行，完善和强化了检察工作外部监督制约，使检察工作直接、公开地置于人民群众的民主监督之下，对于增强检察机关和检察人员的责任心，减少执法中出现偏差，防止发生冤、假、错案，具有重要作用。
人民监督员制度作为一项新制度，不可能一出现就尽善尽美，近几年来各地检察机关在试行的过程中不断探索、完善，取得了不少经验，为人民监督员制度的进一步发展和定型打下了基础。笔者认为，人民监督员制度的出现是检察体制和诉讼机制方面的一大改革，应当在理论上加强研究，明确方向，在制度上实现创新。
其一，人民监督员制度应当写进《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，使其真正在法律上成为检察体制的一部分并形成新的诉讼机制。为了实施人民监督员制度，最高人民检察院通过了《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，一些省级人民检察院制定了相应的实施细则，某些地方人大还出台了相关规定，这些举措对于充分发挥人民监督员制度的作用起到了必要的作用。但是，人民监督员制度不是检察院的“内部”制度，更不是各地方的制度，应当由全国人大统一进行立法，使其规范化、制度化。笔者认为应当通过全国人大立法，修改《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，增加人民监督员制度的内容，只有在人民检察院组织法中规定人民监督员的产生方式、监督范围和职责，人民监督员制度才能成为法定的检察体制的一部分；只有在刑事诉讼法中规定人民监督员的工作方式和相关程序，人民监督员工作才能形成新的诉讼机制，进而为保障司法公正发挥更好的作用。
其二，人民监督员的监督范围应当界定于公权力最易于产生腐败的环节。人民监督员来自社会，一般没有较多的法律教育背景，检察机关的检察人员专业水准高于人民监督员，这是毫无疑问的，人民监督员不可能也没有必要对一般的检察业务开展监督，应当将监督的重点放在人民检察院最容易滥用权力、产生腐败的环节上，最高人民检察院规定人民监督员可以监督“三种案件”和“五种情形”，这个范围的检察工作是检察机关反腐败工作的核心职能所在，是最能体现检察权威的领域，也是公众最关心的方面，由人民监督员对此进行监督是必要的，值得肯定。
其三，明确人民监督员监督的效力，人民监督员的监督意见既不应当作为一般的人民群众提意见，也不能代替人民检察院的专业处理和认定，不应当赋予强制约束力。如何让人民监督员的监督效力介于二者之间，既能防止滥用，又能充分发挥作用，仍是有待探索的问题。人民监督员不同于人民陪审员，人民陪审员作为非职业法官代表公众参与诉讼，在个案诉讼过程中与法官的权力是相同的，陪审员与法官共同组成合议庭，实现少数服从多数的原则。人民陪审员在诉讼中对法院和法官也具有制约乃至监督的作用，但是更为重要的是将公众的法律价值观带入司法审判并分享审判权。人民监督员的作用重点在于监督，直言之，他是检察院行使公权力的看守者。人民监督员不分享检察权，不参与案件的处理与认定。笔者认为将人民监督员的监督意见放入案卷是很重要的，如果该案件进入人民法院审判环节，人民监督员的监督意见就会成为人民法院的考量因素，如果案件不进入人民法院审判环节，也会成为检察院内部工作检查和人大执法检查的个案随机检查内容。这样就能对人民检察院的工作形成潜在的、有效的制约。
其四，定位于“外部”监督，让监督者知无不言，监督有力。人民监督员这项制度的推行者是最高人民检察院，决策者的这种改革精神值得称道，在人民监督员制度试行初期，人民监督员的产生、考核、奖励等都没有离开由人民检察院直接发挥作用，从制度产生的背景来看，这样做理所当然。但是，随着人民监督员制度的发展，人民监督员工作的作用越来越大，从建立科学的监督机制的角度来看，人民监督员制度的实施，不能完全依靠检察院的自觉。如果人民检察院成为人民监督员的“上级”，人民监督员就会成为人民检察院的“自己人”，其监督作用就会大打折扣甚至可能成为摆设。有些地方由人大常委会任命、确认、培训、考核、表彰奖励人民监督员，这些做法值得充分肯定。随着人民监督员制度的发展和工作的深化，应当逐步弱化和减少检察院在人民监督员的任免、考核、奖励等环节上的权力和作用，只有这样，才能使人民监督员制度成为人民检察院的“外部”制约机制，真正让人民监督员成为人民的眼睛。
作者系《中国法学》杂志总编、中国法学会民事诉讼法学研究会会长
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