城乡一体化：城乡规划破解科学发展难题

　　四川新闻网--成都晚报讯 ：

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　成都城乡一体化战略一开始就鲜明地提出“以规划为龙头和基础”。

　　长期以来，由于对规划的认识不深，重视不够，中国很多城市一方面没有一个经得起时间检验的科学规划，一方面规划得不到认真执行，为此在发展中付出了巨大代价。

在推进城乡一体化前，成都的规划管理状况也一样。因此，“规划滞后”这个带有全局性、根本性的难题必须首先破解。

　　成都认为，一个科学的、经得起历史检验的城乡规划是科学发展和依法行政的基础。3年多来，在推进城乡一体化的实践中奋力强化各级干部的规划意识，大力编制科学的规划，强力形成严格按规划办事的体制机制，从而有效转变领导方式和政府职能，逐步走上一条又好又快的发展道路。

　　目前，成都规划工作已有了一系列历史性进步:一是由“城市规划”转变为城乡统筹、覆盖整个市域范围的“城乡规划”；二是在规划的指导思想上，明确并始终遵循“三个集中”的原则；三是各类规划互相融合、衔接一致；四是开始建立科学编制规划、严格执行规划的保障机制，从而为真正转变领导方式，实现科学发展打下坚实基础。我国现行的《城市规划法》即将被《城乡规划法》所取代，而成都的实践则提前几年先行一步。

　　正是城乡一体化战略的实施，成都的规划意识才得以全面增强，尊重规律，从实际出发，大胆进行制度创新，开拓性地实施“城乡规划”。而科学的规划反过来又为城乡一体化提供了科学发展的蓝图和决策的依据，从而有力地推动成都经济社会全面、协调、可持续发展。

　　规划滞后 严重阻碍科学发展

　　加快城市化进程，需要用科学规划来加强引导和宏观调控。城乡一体化从一开始就注重了统筹推进，事关全盘的规划成为先期布下的关键棋子。

　　规划在发展的各项实际工作中具有“管总”的作用。规划管理现状与规划在科学发展中的地位极不适应，是很多地方建设和管理水平低下的基础性原因。

　　规划滞后的一个显著表现是历史长期城乡分割体制下的“规划分治”。当时成都城市规划与其他城市一样，也是只管城不管乡。郊区和广大农村地区在规划实施管理中从不涉及，几乎一片空白。规划的城乡分割，是几十年来一贯的传统。《中华人民共和国城市规划法》至今仍在生效。规划的城乡分治已成为城乡二元结构的一种制度性根源。把城市和农村作为一个整体进行统筹考虑，是“城乡规划”区别于“城市规划”最大的特征。

　　然而，不仅农村规划缺位，即便是城市里面，很多干部规划意识不强，规划的水平也不高。中心城区多年来竟然一直没有形成过覆盖整个中心城区的控制性详细规划，整个城市的产业布局规划几乎一片空白。

　　此外，已有的各种规划相互矛盾，城市规划和土地利用规划等相互不一致的地方不少。

　　规划滞后，权威性自然不高，难以得到认真执行。规划工作人员脑子里认为规划可以随意修改的错误观念根深蒂固。不少领导也习惯于“拍脑袋”而不是按规划上项目搞发展。

　　规划滞后不仅妨碍了城市和农村的现代化进程，更直接导致发展无序，盲目布局、资源浪费，环境受损。最突出的表现是不该建的建了，该建的又没建好，所以建了拆，拆了建，不停地折腾。

　　反思建国以来城市建设发展中的经验教训，打破长期历史形成的规划滞后的不利局面，变革“城市规划”为“城乡规划”，成为成都结合实际落实科学发展观必须迈出的一步。

　　正如国务院发展研究中心农村部部长韩俊早些时候说：“在推进城乡一体化的进程中，一个高起点的规划十分重要，比如工业区怎么分布、市政设施如何安排、土地利用的总体规划、城市和集镇的规划等等都必须事先确定。统筹城乡经济,首先是规划要统一起来。”

　　4年前成都领风气之先变城市规划为城乡规划时没有任何先例可循，但从实际出发，成都主动对规划进行了探索、变革、创新，该突破的就不可避免地进行了突破。

　　城乡一体化 推动规划“脱胎换骨”

　　成都市打破传统定式，建立统筹城乡新的规划管理体系的路径和城乡一体化推进全局一脉相承。

　　一、高度重视规划，强化规划意识

　　规划作为一种公共政策，本质上属于决定生产力发展的上层建筑。规划水平的高低，是一个地方发展质量高低的一项决定性因素。

　　随着实践探索的深入，规划的重要性正日益凸现，特别是在新的时期，要实现科学发展观，没有一个科学的规划，根本办不到，而有了一个科学的规划，才能事半功倍。因此，成都市认为，科学的城乡规划是科学发展、依法行政的基础，对转变经济增长方式、真正实现科学发展具有基础性的作用。

　　城乡一体化推行之初，成都市大规模整顿了市规划局、市国土局等相关部门干部队伍，撤换好几个局的“一把手”，并给全市所有干部一个强烈的信号——“必须高度重视规划”。

　　规划工作在全市经济建设和社会发展中的地位和作用得到前所未有的重视和加强。

　　二、科学地编制规划

　　制定一套科学的城乡规划，成为成都城乡一体化战略推动全局所必须抓住的一个龙头和基础。

　　打破城乡分割、只重城市的定式，编制覆盖整个市域范围内城乡一体的空间发展规划。城乡一体化直接催生了规划的理念变革，成都新的规划不再只覆盖城市，而是覆盖全市范围的城乡每一寸土地。2003年，成都市成为全国14个土地利用规划修编试点城市之一，开始新一轮成都市土地利用总体规划修编工作。征得建设部同意，成都市城市总体规划修编工作同时启动。成都市产业布局规划开始从无到有展开编制。各区(市)县的规划在此基础上陆续修编。交通、教育、医疗、物流、文化保护区等一系列指导城乡发展的重要专题规划相继完成。

　　“三个集中”成为规划工作的基本指导思想。科学的规划必须顺应经济社会发展的规律。成都把“三个集中”作为规划编制的基本指导思想，并研究制定了与此相适应的适合我国国情的规划编制技术方法。顺应了城乡、三次产业、社会化大生产的规律的“三个集中”，既成为规划的目标，也成为规划中统筹优化配置各种资源的方式，客观上也成为规划工作质量和水平的试金石。

　　此外，成都在实施“三个集中”的同时，还因地制宜推行了“三大工程”，这在城乡规划中也得到重要体现。

　　各种规划紧密衔接一致。城市总体规划与土地利用规划、产业布局规划等各项规划有机衔接、高度一致。城乡一体化的目标被融入成都城乡空间规划管理的公共政策中，原有的城乡规划体系全面重构，市域城镇体系规划进一步完善，市域全境规划、新农村建设规划等从无到有，并且相互对照，衔接一致。成都城乡规划的空间开始做到每一个村和集中居住区。

　　三、加强管理，严格执行规划

　　加强规划管理属于源头上的管理，可收事半功倍之效，正如国务院副总理曾培炎所说，“规划是城市管理的第一要务”。我们所处的时代是一个各项事业飞速发展的时代，正处于城市化快速发展新时期，规划滞后的局面如果不迅速扭转，势必造成巨大的后遗症。

　　科学编制规划之后，为确保规划得到认真执行，必须严格执行规划。首先是不符合规划的项目不批；其次是对违反规划的建设项目严肃查处。管住这两条，也就管住了整体。

　　为保障严格执行规划，成都还进行了一系列规划保障体制建设。2007年1月成立的“成都市投资促进委员会”的一项重要职能就是统筹全市特别是重点区域、重点产业和重大投资项目的投资促进工作，凡不符合规划的项目不许落户。

　　城乡规划 铺设成都科学发展之轨

　　假如将成都经济社会发展比喻成一列隆隆向前的火车，那么城乡一体的规划则成为火车下面的钢轨，确保城乡一体化始终朝向并沿着科学发展的方向行驶。

　　一、规划水平决定城乡一体化的质量

　　城乡规划体现城乡一体化发展战略，从制度上保障“三个集中”。成都城乡规划的核心就是“三个集中”的规划。规划不仅体现成都市“新三最”的发展目标和城乡一体化的总体发展战略，更成为保障推进“三个集中”强有力的手段。因此，城乡一体化的质量和水平取决于城乡规划的水平。

　　规划引导“工业向集中发展区集中”。全市规划确定21个工业集中发展区，依托不同区位和资源优势，规划各自的产业特色和定位，制定了工业用地的集约化建设标准。依照规划，成都市迅速完成了工业开发区的清理、缩减工作，2003年全市大大小小116个工业区，2004年集中减少为21个。做好规划，打造好载体，招商引资体制同时理顺。

　　规划引导“农民向城镇集中”。新规划的市域城镇体系使“以县城和有条件的区域中心镇为重点”在规划上得到落实和支撑。规划的558个农村新型社区、167个农民新居工程、若干中心村聚居点，引导农民居住向城镇、中心村和聚居点集中。这些新集中居住点有着统一建设的水电气系统、道路设施，甚至有着现代化的垃圾处理站。

　　规划引导“土地向规模经营集中”。通过实施规划、土地整理，土地合理流转，引导土地向规模经营集中，加快了农业产业化步伐，众多农民从传统耕作者转变为新的股东、产业工人，收入大幅增加。

　　规划引导农村“三大工程”。城乡一体化是一个长期的历史过程。除了“三个集中”，成都还合理规划了农村“三大工程”，推进农业产业化建设、农村扶贫和环境建设。

　　规划引导城乡一体的“大统筹”。依照规划，成都加大了农村义务教育投入、公共医疗卫生投入，建立城乡一体的就业和社会保障机制、公共财政机制等，实实在在让农村居民同享城市化的文明和实惠。

　　规划还为城市经营和规范化服务型政府建设创造了良好条件。

　　二、城乡规划促进领导方式转变

　　领导的规划意识在一定程度上决定领导的发展意识、环保意识、市场意识、资源永续利用的意识、历史文化保护的意识。成都市发展战略、发展重点、发展目标、产业布局、基础设施、资源环境支撑能力、生态环境保护在规划上均有重要体现。严格执行规划，就是“革”传统领导方式的“命”，一切按照规划图纸办事，逐渐代替了“拍脑袋”式的干部决策方式。

　　规划还为领导决策提供依据。规划不仅指导在人多地少的情况下如何按照“三个集中”推进发展，同时还对经济效益、环境效益、社会效益作科学评估分析，保证经济与社会协调发展，人与自然环境协调发展。

　　三、城乡规划促进政府职能转变

　　科学的规划增强了广大干部群众的规划意识，按照规划推进科学发展的意识又使这些规划在经济社会发展中得到了严格执行。进而，规划作为政府事前服务的基础、事中事后监督的依据，带动了政府职能转变，促进了规范化服务型政府建设，还为城市经营创造了条件。

　　政府职能转变主要体现在两个方面。一方面，通过科学的规划，政府该干什么不该干什么的界定趋向清晰，政府职能从以往的着重于审批转变为着重于服务，例如，市规划局由过去主要管建设项目的审批，转变为主要研究制定规划和监督规划执行情况，结果规划审批时间大为缩短，同时规划管理水平明显提高；另一方面，通过科学的规划，交通、教育、医疗等基础设施、政府公共服务开始向农村倾斜；成都乡镇政府职能就从传统的“催粮催款、灭鼠防犬”向规划、协调、服务职能转变。

　　四、城乡规划推进科学发展

　　科学编制规划，严格执行规划，也为落实国家宏观调控、转变经济增长方式奠定了基础，从而推动科学发展。

　　规划决定发展质量和效益。所谓纲举目张，在城乡一体化推进过程中，按照“三个集中”逐步完善的规划成为推进“三个集中”的“总纲”。

　　政府通过科学规划来造“巢”，并围绕这个“巢”提供优质的公共产品和服务，以此引导工业向集中发展区聚集，作为引导农村人口转变生产和生活方式，向城镇有序聚居。这样，有规划作引力，有产业作推力，就有了农民的安居乐业。同时，通过规划，引导了土地的合理流转，形成规模，集约发展，现代农业在成都萌发出蓬勃生机，同样的土地，释放了数倍于以前的生产效率。

　　从2003年以来，成都市的基本农田和耕地数量均没有减少。由于推进“三个集中”，变工业企业和农房由分散建设为集中、集约发展，大量节约了土地，而且农民们的拆院并院的土地整理还新增了部分耕地。

　　因此，城乡一体化战略必然要求按照科学的规划来推动发展。

　　结语：

　　中共中央总书记胡锦涛2005年9月29日在中共中央政治局集体学习时指出：“推进城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。要深入认识和全面把握城镇化的发展规律，认真听取专家的意见，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。”

　　面对科学发展的考题，成都城乡一体化的实践首先从规划上破题。成都市新编制的城乡规划一张蓝图绘到底，开创了与城乡一体化相适应的规划管理新体制，通过规划合理配置城乡各种资源，通过一系列政策安排和制度设计等多方面合理统筹，不断调节工农、城乡发展关系，逐步缩小了城乡差距。成都树立“城乡规划是科学发展和依法行政的基础”的强烈规划意识，着力解决规划滞后问题，确保规划严格执行，在城乡统筹中自觉走上了科学发展之路。若干年后回首看成都，今天的“按规划办事”必将进一步凸现其历史性意义。

　　(执笔人：成都商报记者 张元龙)