立法委托起草尚需配套制度支持

　　任何一项创新都需要细致的工作伴随其后。同样，立法委托起草也需相关配套制度的支持。惟其如此，我们对立法委托起草的期望才不会落空，我们的立法才能进步

　　据《法制日报》3月26日报道，为防止政府立法部门化、部门利益法制化，北京市政府的立法将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。

听到这一消息，很是感叹于北京市政府立法者们的魄力和智慧。因为部门立法之弊，多年来一直为人们所诟病，也早有地方如上海市用过这个办法力图除此弊病，但若动真格的采用这个办法，一是要真下了革除部门利益的决心，二是相关制度上还要有所准备。

　　部门起草立法是我们近些年来的一贯做法。由于起草者大多是日后执行此法的部门，这其中难免会存在“屁股指挥脑袋”的现象：在草案中比较周到地考虑本部门的利益和执法方便，相对忽略相对人的权益和实行的不便，具体表现为规定自身权利、制裁手段、措施较多，而规定自身义务或职责相对不足；规定相对人的义务、违反的责任较多，而对相对人守法条件的提供和权利保护规定相对不足。例如收费或收税，规定相对人的义务、违反的责任是比较清楚的，但是如何保障相对人履行这些义务缺乏措施，所以缴纳期限很短，早交不行，晚交也不行，就那几天交则必须排大队；许多规定要求相对人在法定期限内履行义务，却缺乏行政机关履行义务的规定，结果，相对人拖延是不行的，一定会招致处罚，甚至当事人表示一定改正也一定要处罚，但轮到行政机关却随便拖延无人追究……这些现象看似是执法的问题，其实早在立法时，就已经埋下了隐患。除此之外，部门立法还易导致部门之间的矛盾。

　　故而，为了彻底革除部门立法的种种弊端，委托专业人士或组织起草立法，无疑是一个好办法。首先，由于这些人或组织超然于行政执法机关之外，一般不会执著于部门利益和执法的方便，本身就具有了公正性；其次，他们的专业知识是进行相关立法的知识储备，有助于起草立法；第三，即使由于摆脱了行政执法机关的立场可能带来的某种片面性，但因为这只是为立法提供毛坯的工作，后续的工作纠正这种偏颇也是很容易的。此外，立法资源的有限性，使得立法的起草和制定都得“排队”，委托起草在一定程度上缓解了立法资源紧张的问题。

　　但与此同时，委托专业人士或组织起草立法，还需要注意以下三个问题，否则可能降低甚至毁坏立法委托起草应有的积极作用：

　　第一，立法起草的委托不可以生出一种行当、职业。立法起草委托是要利用他人之长，所以不能不断的、固化的委托，这是用直接委托方法进行委托时要十分注意的。

　　第二，委托起草的合同对必要事项一定要约定清楚。例如立法在许多情形下都需要进行调查研究，委托机关自己做这件事还是由起草者做这件事，必须认真考虑，并在合同中交代清楚。要求起草者调查研究的，也一定约定好调查研究的方法、范围以及疑难问题的反复调查等，这会使草案文本不仅仅反映起草者的意志，而是尽可能多地集中多数人的意见，使之成为多数人意志的体现；再如合同还应当要求起草的文本配有说明。

　　第三，行政机关接手起草的文本后，应当一定程度上受文本的制约，不能随意废弃全文或某些条款。如果行政机关不满意草案文本，要废弃文本或其中某些条款，应当说明理由；草案涉及某种行业利益或集团利益的，行政机关应当按照立法法以及国务院行政法规的要求，组织听取公众的意见，甚至召开座谈会、论证会、听证会。为了让制定者了解起草的全过程，也是为了公众对立法的监督，委托形成的草案文本，应当一直附在不同草案稿的后边。

　　实际上，任何一项创新都需要细致的工作伴随其后。同样，立法委托起草也需相关配套制度的支持。惟其如此，我们对立法委托起草的期望才不会落空，我们的立法才能进步。

　　作者系中国政法大学行政法教授博士生导师