红头文件何去何从(图)

　　红头文件何去何从

　　红头文件再成媒体关注热点 国务院通知疑被误读

　　本报记者 周斌 李亮

　　“初中未毕业就不能结婚？”2007年3月25日，福建省漳州市平和县居民刘志敏(化名)对县政府出台的一纸红头文件提出了疑问。

　　2007年3月13日，平和县人民政府出台了《平和县人民政府办公室关于落实政府行为加大执法力度严格控制初中辍学的通知(摘要)》，该《通知》称：乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证书的青少年不得开具劳务证明，不给予办理劳务证、结婚证、驾驶证等。

　　这纸文件在家长中引起质疑声音不断，有学生家长说：“还要先交650元，才能拿到毕业证书，否则日后连结婚证、驾驶证都办不了。”

　　行政法规规章≠红头文件

　　2007年2月25日，国务院办公厅印发通知：全国范围内对现行行政法规规章进行一次全面清理；3月15日，国务院法制办向全国法制工作机构下发通知，明确了行政法规规章清理工作的有关问题。

　　随后，大量媒体报道此消息时称：我国将全面清理红头文件。

　　但这是一种误读。

　　“目前媒体正把红头文件的范畴扩大，把行政法规、规章等‘黑头’文件也纳入进来了。”中国政法大学行政法研究所所长、教授何兵说，红头文件并非法律用语，是民间对“各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的规范性文件”的俗称。重庆忠县推出“敬孝假”的红头文件

　　或将引发清理红头文件风暴

　　3月27日，国务院法制办负责人在全国行政法规规章清理工作座谈会上表示：将对655件现行行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章总计1.3万余件行政法规规章逐一清查。

　　大量行政法规规章的清理，不可避免地会涉及到众多红头文件的“生死存亡”，因为各级政府机关在制定红头文件时，其依据为法律、法规、规章等。

　　在此之前，全国很多地区都开展了对红头文件的自查清理行动，众多不规范的红头文件被修正或废止：“十五”期间及2006年，甘肃共废止省委、省政府制定的与形势发展不相适应的红头文件992件；2006年4月开始，阜阳市政府法制办会同有关部门对1996年以来制发的814件规范性文件进行清理，对226件适用期已过、或法律法规规章已有新规定、或被新文件所替代的红头文件予以废止。

　　据不完全统计，2006年全国31个省(区、市)、44个国务院部门共审核地方性法规、规章、规范性文件163.5万多件，已修改1039件、废止4178件。

　　随着此次国家对现行行政法规、规章清理工作的全面展开，各地或将掀起红头文件的清理风暴。

　　与上位法抵触

　　红头文件和上位法相抵触的事屡见不鲜。

　　2006年，在安徽省合肥市，学生小章却因为一纸红头文件幸运地考上重点中学，但这份红头文件却招来一片骂声。

　　去年小章的中考分数为575分，与安徽省合肥市168中学的分数线相差6分，但仍然顺利被168中学录取。一切皆因合肥市教育局2006年出台的一纸红头文件。

　　2006年4月，合肥市教育局发布了省级课程改革实验区普通高中招生工作实施办法，规定达到一定规模的外来投资者，其子女在录取方面除享受合肥市户口的初中毕业生待遇外，还可得到加20分的照顾。

　　小章的父亲是安徽省合肥市大道模具公司的章毅平，他在合肥已经累计投资了4000万元，按照这个红头文件，小章很顺利地上了理想的学校。

　　据合肥市教育局有关人士介绍，出台“加分文件”是为了吸引更多的外来投资，增加财政收入，使教育获得更好的发展。去年有18个投资者的子女受益，但此举引发了人们对加分政策的诸多质疑和争议，当地的一些企业家和学生家长认为这种政策损害了学生“公平竞争”的机会，会加剧教育不公的问题。

　　法律学者认为，此红头文件侵犯了宪法规定的平等受教育权。安徽大学法学院的教授陈宏光表示，教育的主管部门是代表民众行使对公共资源的管理和分配权，确保大家公平、公正地共享公共资源，决不能利用自己管理者的角色随意支配公共资源，导致公共资源的不合理分配。对外来投资者子女，应帮助他们享受到良好的教育环境，而不是赋予他们“优先入学权”。

　　相互“打架”

　　因两份文件内容“打架”，郑州市6000多名废品回收人员面临两难境地。

　　一份是郑州市人民政府2005年4月30日第142号令———《郑州市再生资源回收管理办法》，于当年7月1日实施；《管理办法》第23条规定：“挂有统一编号的再生资源流动收购车和标有统一标识的再生资源专用运输车可以在本市市区通行。因此，6000余人加入郑州市再生资源回收利用行业协会，买下统一标志的绿色三轮车和市区内通行证。

　　2006年8月26日，郑州市政府又发布了《关于禁止人力车、畜力车、人力三轮车、电动三轮车、机械驱动三轮车在市区道路上行驶的通告》，全面禁止三轮车在市区内通行。

　　郑州市的红头文件“打架”，只是造成了部分人的财产损失；而在哈尔滨市，因红头文件“打架”却闹出了人命。

　　2004年4月6日，因30元高速公路收费问题，哈尔滨市机场路高速公路收费站与“120”急救车双方工作人员产生分歧，一名重危患者被延误一小时救治时间而身亡。

　　急救车到达收费站后，司机出示了“120”急救中心出车命令单和黑龙省政府三厅局联合下发的《关于“120”急救车辆免征车辆通行费的通知》，要求免费通过；而收费站工作人员则坚持要求其交纳30元通行费，依据是黑龙江省交通厅和财政厅下发的文件，该文件明确规定了征收范围：“除执行任务的军警车辆外一律征收通行费。”

　　解决方式

　　对于红头文件的不规范问题，各地区都有自己的解决之道。

　　河北省规定了红头文件要向社会免费、及时公开；安徽省前置审查红头文件以避免文件内容违法违规；陕西省规定了红头文件的有效期限；四川省实施乱发红头文件的责任追究制……

　　“这些措施对规范红头文件都有一定效果，但不能解决根本问题。”何兵指出，红头文件仅仅以事后备案制规范已暴露出很多缺陷：造成一些红头文件与法规、规章相抵触；而事前审查制，因红头文件和其依据的法律、法规、规章数量都很庞大，疏漏而出现问题在所难免。

　　“之前我国没有建立监督红头文件的有效机制。红头文件不属于立法，《立法法》规范不了；红头文件是行政机关发布的一个抽象行政行为，出现问题也不在法院的受理范围之内。”社科院宪法、行政法研究室副主任吕艳滨说，虽然1999年生效的《行政复议法》专门规定了一些规章以下的规范性文件，发生争议可以进行复议，但存在适用的问题，实践中也很少出现因复议撤销红头文件的事例。

　　“在日本，各级政府机关的规范性文件叫行政命令。行政命令出现问题，主要依靠事后救济机制。”吕艳滨说，当涉及到具体案件时，当事人可以以行政命令违宪或违法为由，要求法院进行审查。

　　“瑞典、丹麦等国亦是如此，法院有权裁定撤销政府机关的规范性文件。司法清理是最理想的途径。”何兵认为，这就要求修改我国目前现行的行政诉讼法。

　　2004年9月，国家司法改革重点课题、国家社科基金项目———《司法改革与行政诉讼制度的完善》完成《行政诉讼法》修改建议稿，该项目负责人，中国政法大学副校长、教授马怀德表示，修改建议稿中扩大了诉讼范围，包括政府机关的一些抽象行政行为，如红头文件。

　　“目前法学界已经达成了共识：在行政诉讼法中扩大诉讼范围，让法院来清理红头文件。”何兵说：“一些红头文件损害的大多是老百姓的利益，让他们通过诉讼手段，建立法院宣告红头文件无效的机制。”

　　相关链接

　　5次全国性全面清理

　　第1次：

　　始于1955年，原国务院法制局清理行政法规，共修改法规64件，废止144件。

　　第2次：

　　始于1983年，国务院办公厅发出清理行政法规、规章的通知，耗时4年，废止行政法规和国务院规范性文件1594件、废止国务院部门规章和规范性文件16000件、废止地方性法规、地方政府规章和规范性文件1万多件。

　　第3次：

　　始于1990年，主要清理行政法规，废止21件。

　　第4次：

　　始于2000年，清理行政法规，废止和宣布失效151件。

　　第5次：

　　2007年3月27日，国务院法制办负责人在全国行政法规规章清理工作座谈会上表示：将对655件现行行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章总计1.3万余件行政法规规章逐一清查。