行诉管辖：公正司法的第一把钥匙

　　董暤

　　在最近召开的第五次全国行政审判工作会议上，罗干同志指出：“要抓紧制定行政案件管辖制度……等司法解释，通过扩大指定管辖和提级管辖，保证人民法院独立公正审理行政案件。”肖扬院长也提出：“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保证。

　　根据我国行政诉讼法第一条之规定，我国行政诉讼的功能或任务有二：一是保护公民、法人或其他组织的合法权益；二是维护和监督行政机关依法行使职权。这里包含两个方面的关系，一方面是对于公民、法人和其他组织而言，行政诉讼承载着保护其合法权益的任务；另一方面是对于行政机关而言，行政诉讼则同时发挥着维护与监督行政行为两种作用，这两种作用在本质上具有同一性或统一性，即平衡制约作用。这一方面问题的实质涉及到审理行政案件的司法机关与行政机关的关系，即监督与被监督的关系。从行政诉讼的两个功能或任务来看，保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权二者之间是相辅相成的关系。因为，无需保护也就无须监督，没有监督也就无所谓保护。

　　行政诉讼法实施至今已有十七个年头了，人们发现，这些年行政诉讼的最大进步除了增加了受案类型及在一定程度上解决了行政机关不愿当被告、人民群众告状难等一般性或技术性问题之外，还有一些重大问题依然困扰着我们。主要是：司法对行政监督的底气不足，力度不大；地方保护主义在一些地方甚至通过行政判决取得司法保护；行政机关推进依法行政的动力和自觉性不足。总之，司法对行政的监督职责履行得很不到位。尽管行政案件在法院所审理的案件中无论数量或是标的都不是那么显眼，但就其影响和难度而言在法院审理的案件中都有着突出的位置。无怪乎有的法院院长诉苦：“行政案件很敏感，行政审判很艰难，行政判决很为难。”影响和制约行政诉讼功能发挥的症结何在？打开这把坚锁的钥匙何求？

　　仅从行政诉讼法的规定来看，在行政诉讼中，原告与被告诉讼地位平等，法院地位超脱，居中裁判，当应可以保证独立公正的审判。其实不然，在现实中，由于体制的原因，法院面对的是一个对其自身人、财、物有着绝对支配权和制约权的行政机关。在理论上、法律上、法庭上，法院对行政机关具体行政行为的合法性实施监督，但在现实中、管理上、权力上，行政机关掌握着法官们的生老病死。如果法官是一个不食人间烟火的神仙，他一定不会顾忌这些凡间琐事，但可惜法官只是一个普通的人。一个具体行政行为被改判或撤销，可能意味着行政机关的行为违法，所以，行政案件的胜负会与行政首长的政绩相挂钩、与政府的面子相联系，特别是涉及政府权力、地方利益时，有些行政机关甚至会自觉不自觉地表露出地方抑或威风保护主义态度，不惜对司法活动予以行政干预。礼者，听汇报，要报告，沟通协调；轻者，批条子，打招呼，就案说事；重者，卡经费，压编制，案外找茬儿。被监督者高高在上，有恃无恐，监督者小心翼翼，战战兢兢。在这样的氛围和环境之中，何谈独立与公正？

　　追根溯源，公正源于独立，独立则不可受制于人。在体制不变的现状之下，改革行政案件的管辖规定，是当前较为简单、可行且容易被接受的一个方案。这就是改变现行行政案件以地域管辖即被告所在地法院管辖为主的管辖原则，确立由原告选择非被告所在地就近法院管辖原则。以此避免法院审理掌控该法院人财物的政府机关为被告的行政案件，确保法院审理行政案件的独立性，防止法院因受制于被告而导致行政案件审理和判决不公的情况发生。

　　在行政诉讼法修改之前，最高人民法院提出，依据行政诉讼法关于指定管辖和提级管辖等特殊管辖之规定，采取灵活变通的办法以解决行政案件审判受制于被告的当务之急问题，无疑是一个积极的态度，一定意义上讲也是一种合法且有效的措施。但它带来的新问题可能是将法律规范所指向的特殊性问题转化为普遍性问题，对法律适用的严肃性提出了挑战，同时，也会为被告以规避法律为由指责当地法院落下另一个口实。因此，指定管辖和提级管辖也只适用于特殊情形，只是一个权宜之计。通过尽快修改行政诉讼法以改革行政案件的管辖现状，是确保法院独立公正地审理行政案件，摆脱行政非法干预司法的根本途径。同时也将彻底消灭行政机关抱有的对依仗行政权力影响和干预司法活动的可能机会的幻想与侥幸，有助于敦促行政机关规范行政行为，自觉接受司法监督，促进依法行政。

　　影响法院独立公正审理案件的体制性和机制性障碍的坚锁决不只是一把，但改革和完善行政诉讼管辖现状，却是解决这类问题的第一把钥匙。我们期望立法能配置更多这样的钥匙，逐步打开影响司法独立与公正的每一把坚锁。

　　作者系广东省珠海市中级人民法院院长