协调和解是行政法制革新的亮点

　　在生活节奏越来越快、行政纠纷越来越多、解决难度越来越大的当今社会，寻求多元化的行政争议解决机制就成为行政法制革新的一个重大课题第一看法本报特约评论员莫于川

　　为进一步规范协调和解行为，统一操作尺度，最近上海市高级人民法院发布了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，进一步强化行政案件的协调和解工作，在全市范围内建立起系统性的争议协调机制，力促官民和谐，实现法律效果和社会效果的有机统一。

　　我国行政诉讼法第50条规定了“人民法院审理行政案件，不适用调解。”之所以作出这样的总体规定，当时的主要理由在于：行政权力是一种非常重要的公共权力，国家将行政权力赋予行政机关的同时，也赋予了其必须依法行使、不得放弃或让渡的义务，即不得自由处分其行使的行政权力。因此，行政机关在行使行政权力(例如作出行政处罚)的过程中，不得擅自通过让步与执法对象之间实现和解，也就不需要居中裁判的人民法院主持调解，因为，调解的实质就是协调促成争议双方通过让步达成谅解、找到平衡点，而其前提是争议双方对于自己的权力(权利)能够自由处分，也即能够放弃或让渡。上述考量是我国行政法学的一个传统理念，在行政执法和司法实践中也一直被奉为圭臬。

　　但是，这种理念与制度，在现代行政法制和行政审判实践中也日益显露出一些缺陷，突出表现为行政争议解决不及时、不灵活、高成本，行政相对人合法权益最终不能获得最有效的保护，因为迟来的公正不是公正，最终形成极端对立的行政机关与行政相对人之间的紧张关系并非作为原告的行政相对人的本意，事实上也不利于其今后的事业发展。特别是在生活节奏越来越快、行政纠纷越来越多、解决难度越来越大的当今社会，寻求多元化的行政争议解决机制就成为行政法制革新的一个重大课题。其中，一定程度上容许行政争议双方的自行和解(我国行政诉讼法第51条规定的一项实际内容)，进而探索由法官进行协调，来引导行政争议双方互作让步达成和解，从而及时息诉止争，也有利于案件执行善后，最大化地保护行政相对人的合法权益，有助于化解行政机关和行政相对人之间的矛盾，也有助于构建和谐社会，就成为当今社会的理性选择。这种通过适当的权力(权利)让步来及时有效地解决纠纷，有助于实现公私利益的相对较大和公私成本的相对较低，乃是实质法治主义的表现，也是当今的世界潮流。其他法律部门的一些成熟做法(如民事法领域的多种调解、刑事法领域的诉辩交易)，也早已对此提供了实证经验和理论支持；而且现行的行政诉讼制度规定，例如我国行政诉讼法第67条关于行政诉讼的赔偿请求和赔偿诉讼可以适用调解的规定，也说明在更多种类、更大范围内通过协调实现和解，并无根本的理论障碍。

　　行政案件协调和解机制已在上海普遍推行，2006年全市法院妥善处理了大量的行政争议，经协调后原告撤诉的行政案件达到30%以上，一些区县法院达到50%以上。对于上海法院此项探索，有几点经验值得充分肯定。一是坚持若干重要原则，即行政案件协调和解的基本原则：自愿合法原则、分清是非原则、当事人法律地位平等原则、公平合理原则、诚实信用原则；二是恰当确立适用范围，积极拓展协调和解案件的范围，使适用范围从最初的行政处罚显失公正和处理平等主体民事争议的行政裁决案件；三是创新协调方法，注重内外的良性互动，探索多元化协调和解工作机制；四是引导公众参与，根据当事人意愿和案件具体情况，主动做协调和解工作，提出协调方案供当事人参考；也可以由当事人申请法院进行协调并提出协调处理方案，由合议庭作出积极回应和处置；还可以在必要时主动邀请社会团体、中介组织等社会力量主持或参与协调。

　　总体而言，上海法院关于行政案件协调和解机制的探索，符合我国行政诉讼法的立法目的、宗旨，符合法律政治学、法律社会学、法律经济学的原理，符合深化改革的大方向，有助于更及时有效地保护公共利益和行政相对人合法权益，且不违背我国行政诉讼法的精神和原则，体现了司法理念和审判方式的转变。作者系中国人民大学教授、博士生导师、中国行政法研究所所长