让公众有权状告“红头文件”(图)

　　针对“红头文件”滥发现象，专家呼吁扩大“民告官”受案范围———让公众有权状告“红头文件”

　　“红头文件”是对各级政府机关下发的规范性文件的俗称，它与公众生活息息相关。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85％是各级政府的规范性文件，国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些“红头文件”。随着依法行政的不断推进，这些规范性文件的制定日趋规范，质量不断提高。当然，其中也存在问题。如何规范“红头文件”，及时纠正“问题”文件？国务院有关部门进行了多方努力，取得了不少成果；各地政府也在不断完善制度；同时有关专家建议可以扩大行政诉讼受案范围，让司法和行政手段形成合力，遏制“红头文件”乱发滥发。

　　问题“红头文件”千奇百怪

　　投资五千万违法不罚

　　河南沁阳市出台了5个“红头文件”，其中规定，投资5000万以上或符合其他条件的外地客商可享受在本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受查、子女就学不审核等12项优厚待遇。2006年底，国务院法制办对此事进行调查，当地对这一做法进行了纠正。

　　最好小学只收“衙内”

　　2005年河北东光县文教局下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学，将今年的招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，不符该条件者一律拒收。河北省教育厅对此问题进行了查处。文件规定喝什么酒湖北汉川市政府办公室2006年发出了一纸“红头文件”，为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙（神）系列酒。此文件后来被宣布废止。（据媒体有关报道　整理）第1页try showAd(3,0,1); catch(ex)

　　 近一段时间，一份出自福建平和县的“红头文件”备受舆论质疑：没有初中毕业证，就不给办结婚证。

　　这份名为《关于加大执法力度严格控制初中辍学的通知》的“红头文件”，明确规定：乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证书的青少年不得开具劳务证明，不给予办理劳务证、结婚证、驾驶证等。

　　在一片指责声中，这份荒唐的“红头文件”日前被废止，离实施尚不到1个月。

　　“平和县这份‘红头文件’明显违反了行政许可法、劳动法和婚姻法等法律规定。但根据我国现行行政诉讼法，公民对这样的违法‘红头文件’还不能起诉。正是因为司法监督的缺位，使这类问题在各地、各部门一再出现。要有效阻止‘红头文件’滥发现象，应尽快修改《行政诉讼法》，扩大‘民告官’受案范围，让老百姓能起诉政府的‘红头文件’，接受司法审查。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授呼吁。

　　“乱、滥”二字最为突出

　　“红头文件”与公众生活息息相关。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85％是各级政府的规范性文件，但其中也存在不少问题。

　　有的地方政府出台“红头文件”，以招商引资为由给予外地客商“法外优惠”；有的地方政府下发“红头文件”，指定下属单位喝某一牌子的酒；还有的地方政府规定手机必须用某种彩铃等等。

　　姜明安分析，这些“红头文件”的内容，明显存在违法、垄断、不正当竞争或歧视等种种问题。它们或者违反了法律明文规定，或者违反了法律的目的、原则、精神，或者规避法律，以谋取本部门、本地方利益之私。

　　当前“红头文件”存在的问题，姜明安认为基本可以用两个字表述：“乱”和“滥”。制定主体乱，调整范围乱，制定程序乱；为行政机关滥设权力、管理手段和强制措施等，为行政相对人滥设义务、处罚等。还有的行政机关把“红头文件”当作自己的“隐性权力资源”，文件制定后不公开，锁在抽屉里自行掌握，以达到“民可使由之，不可使知之”而滥用权力的目的。

　　“红头文件”所受监督太少

　　问题“红头文件”为何不断上演？姜明安分析至少有“两缺”：

　　首先，对“红头文件”缺乏法律规范；其次，对“红头文件”缺少有效监督。

　　根据现行行政诉讼法，我国只有拘留、罚款等具体行政行为可诉，而行政法规、规章和“红头文件”等抽象行政行为则都不可诉。行政法规、规章不可诉，尚可受到人大常委会、国务院法制部门等的一定监督；“红头文件”所受的监督，反而更少。故制定者们有时就会无所畏惧，恣意妄为。

　　同时，和具体行政行为相比，“红头文件”这种抽象行政行为违法，“对国家、社会公益及公民、法人和其他组织造成损害的范围会更大，导致的是‘普遍性’损害，会影响不特定群体的利益。”姜明安说。

　　他用一个违法罚款的具体行政行为和一个乱收费的“红头文件”作比较。前者侵害的是一个或几个人的合法权益，后者侵害的是一个地区乃至全国的某一群体甚至全体人的合法权益。对前者，被罚人可以到法院起诉；对后者，相对人不能直接起诉。

　　即使“红头文件”实施后形成乱收费的具体行政行为，相对人也只能起诉乱收费行为。法院明知该“红头文件”违法，却不能撤销。

　　内部纠错和司法审查应并存

　　目前，省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规范性文件备案审查制正逐步健全，以发现“红头文件”的问题并予纠正。

　　拿这种行政机关内部纠错制度和司法审查相比，姜明安认为“各有利弊”———

　　备案审查等内部监督，较为快捷，可以在较短时间内发现错误并予纠正。同时，纠错成本比诉讼低。但是，备案审查由于审查的文件多，人手少，且与“红头文件”无切身利益关系，缺乏受害人“抠问题”的那种积极性，发现问题的几率较小；即使发现问题，由于上下左右的关系，纠错的力度也会打折扣。

　　司法审查则不同。监督主体千千万万，且“红头文件”涉及相对人的切身利益，他们有极大的监督热情和积极性。再加上审判公开，法官即使想为“红头文件”“护短”也很难。

　　他说：“行政诉讼花时间、花钱。所以只能两种监督并存，而不能以司法审查取代备案审查。”

　　姜明安认为，现在把“红头文件”纳入行政诉讼受案范围，是必要的，也是适当的。

　　但他同时也认为，法院对“红头文件”的司法审查一般应只限于三个方面：其一，被告是否享有发布“红头文件”的权限；其二，“红头文件”是否与法律、法规或规章的明文规定相抵触，或者是否明显违反法律的目的、原则和精神；其三，是否符合法律规定的制定、发布程序，如是否依法召开座谈会、听证会或通过其他形式听取行政相对人的意见；是否经过必要性、可行性论证；是否公开发布；是否报送备案审查等。(据《人民日报》）　　上图：“红头文件”向普通公众公开，不再是部分人的“隐性权利资源”

　　据新华社 第 2 页

　　 链接

　　何谓“红头文件”

　　“红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。“红头文件”实际上有广义与狭义之分。广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。而狭义的“红头文件”是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。公众所关心关注的，应该是指狭义上的“红头文件”。432件“问题文件”被纠正来自国务院法制办的数据显示，2006年，全国31个省、自治区、直辖市政府共收到本级政府所属工作部门和市（地、州、盟）政府报送备案的规范性文件9071件。经过审查，属于备案范围的8397件规范性文件中，发现存在问题的515件，截止到2006年底，按照备案审查程序已经纠正432件。