个体工商户管理费是否应该“寿终正寝”引争议

刘君凤 摄

　　一起行政诉讼引发的思考

　　个体工商户管理费是否该“寿终正寝”

　　法制网记者 王婧

　　来自全国工商联的报告显示，2004年底我国个体工商户为2350.4万户，2006年底增加到2576.2万户；从业人员从2004年底的4587万人增长到5045万人；注册资金从2004年底的5000亿元增长到6500亿元。

　　“北京、四川、天津都已经取消了，但江西等省市仍在收取。另外，工商局对其他市场主体已经不收取管理费了，但是惟独对个体工商户收。

　　4月2日，在影响性诉讼研究中心论坛上，余永华律师说。

　　余永华受北京义派律师事务所指派，为江西一名个体工商户户主在一起行政诉讼中提供法律援助。

　　江西这位个体户因认为工商管理费不合理而拒绝缴纳，受到工商局的行政处罚。接到处罚后，将工商局告上法庭，质疑对工商管理费制度的合法性。去年底，江西省鹰潭市中级人民法院对该案作出了二审判决，作为原告的个体工商户在一审和二审中均被判败诉。

　 拒缴管理费受行政处罚

　　程元福，江西省鹰潭市同仁眼镜店的负责人，鹰潭市百佳城眼镜市场眼镜个体工商户工会主席，2003年在工商局登记注册成为个体工商户。

　　“个体工商户管理费由来已久，广大工商户一直认为该收费是合法合理的，我也认为是应该交的。”每个月向工商部门缴纳150元的工商管理费的程元福对记者说。

　　“2005年5月，鹰潭市工商联联合召开了一次部分个体工商户代表的会议，主要学习国务院下发的关于引导、鼓励和支持非公有制企业发展的若干意见。在这个文件上我注意到，国务院文件对个体户，也就是私营企业，在市场竞争中的主体地位用了平等一词。然而在征收工商管理费这个问题上，对我们个体工商户真的是平等吗？我就开始思考这个问题。”程元福对于当初引发他思考的文件记忆犹新。

　　在翻阅了有关文件和法律法规后，程元福对工商局向他征收管理费的行为提出了几点质疑：第一，为什么行政管理费只是对我们这些工商户收取，而对公司却不收。第二，工商管理费的本意是收取后为协会会员服务所用的，然而这类费用并没有用于协会或会员。第三，如果本人没有要求加入协会，凭什么要向我强收管理费？

　　从2005年7月起，程元福不再像往常一样，到工商管理部门缴纳工商管理费。这一行为起初也没有对他的经营产生影响。

　　直到2006年3月，程元福去工商局办理年检，被告知因为未缴纳工商管理费而不能办理。

　　在这之后，工商局曾多次向他催缴，但他没有答应，还有意让工商局对其进行处罚，“目的就是想通过诉讼，推动改革个体工商户征收管理费的制度”。

　　“我这么做不是对哪一个人，我也不是对工商局，我是针对这个收费的制度。”程元福说。

　　2006年4月，鹰潭市月湖区工商行政管理局对程元福“非法拒不缴纳个体工商管理费行为”作出行政处罚决定：责令程元福立即停止拒不缴纳个体工商管理费的行为，及时补缴拖欠的2005年7月至2006年3月的个体工商管理费1350元人民币，并对程元福处以拖欠个体工商管理费一倍的罚款。

　　同年7月，程元福不服处罚，以行政处罚行为违反法定程序、适用法律法规错误为由，将月湖区工商局告上法庭。10月8日，月湖区人民法院作出一审判决，维持月湖区工商行政管理局处罚决定，程元福败诉。程元福不服判决，10月22日向鹰潭市中级人民法院提起上诉。经过两个月审理，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

　　管理费合法性遭质疑

　　余永华律师表示，程元福案不仅是1350元行政罚款的问题，他的背后折射出全国个体工商户每年要交上百亿个体工商管理费的问题。而收取工商管理费的做法，在他看来于法于理都说不过去。

　　在程元福一案的二审判决书中，记者看到，法院作出判决的依据是国务院1987年8月5日发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》和1998年12月3日国家工商行政管理局制定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》。

　　对此，余永华律师表示，工商局收取管理费的行为本身就是一种越权行为。而根据1983年国家工商行政管理局、财政部下发的《关于个体工商户管理费暂行规定》以及国家物价局、财政部于1992年发布的《关于发布工商行政管理系统行政事业性收费项目及标准的通知》，个体工商户管理费的收取主要用于个体劳动者协会的经费，及个体工商户的教育培训。

　　根据上述文件，工商局是在为一个社会团体———个体劳动者协会收费，而且动用的是国家行政权力。该行为显然违背了《行政许可法》和《立法法》的规定，超越了工商行政机关的行政职权。工商行政管理局是国家的行政管理机关，他所收取的费用只能用于行政事务的支出。

　　另外，余永华律师还表示，行政机关向程元福征收个体工商户管理费的依据是《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》。这两个条例均规定收费标准和管理办法应由国家工商行政管理总局和财政部制定。在1983年，国家工商行政管理总局和财政部曾联合下发《关于个体工商户管理费暂行决定》，对收费问题作出明确规定，但该决定已经在1998年国家工商行政管理总局87号文件中废止了。到目前为止，国家行政管理工商总局和财政部还没有下发新的规定。

　　1992年，国家物价局、财政部发布的《关于发布工商行政管理系统行政事业性收费项目及标准的通知》中虽然确定了个体工商户管理费的收费标准及管理办法。但由于《城乡个体工商户管理暂行条例》第13条明确规定收费标准及管理办法由国家工商行政管理总局和财政部共同制定，而不是由国家物价总局和财政部制定。

　　国家物价总局和财政部制定的个体工商户管理费的收费标准及管理办法没有《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的授权，等于没有上位法的支持，因此不能成为收取个体工商户管理费的法律依据。

　　维权缺失协会的声音

　　“另外还有一个问题是值得注意的，我一直感觉这个案子主要参与其中的就是程元福个人和义派律师事务所。在这里面我没有看到当地的协会投入很多的精力”。义派影响性诉讼研究中心的研究员沙健嵩说。

　　沙健嵩表示，个人维权成本是非常巨大的，个体户面临的问题并不仅仅是收取个人工商管理费的这个问题。越是力量分散和弱小的个体户，越应该组织起来。如果能有行业协会的力量来帮他们维权，那么许多属于弱势群体的个体户也许不会选择“退市”。

　　根据记者了解，1999年我国实有个体工商户3160万户，到了2006年6月，数字为2505万户，也就是说从1999年到2006年个体户减少了650万户。

　　甘蔗两头甜收费两头苦

　　法制网记者 姚芃

　　近年来，社会上针对工商行政管理机关收取“个体工商户管理费”的批评此起彼伏，在个体工商户中间更是怨声载道。最近，江西个体户程元福事件，似乎把社会对工商部门收取个体工商户管理费的责难推上了一个更高和更宽的看台。

　　然而，记者在工商部门的采访发现，许多工商执法人员并没有如社会舆论所指责的那种“收费冲动”。

　　目前有关个体工商户管理费问题的舆论，主要有“非法收费说”、“部门利益说”、“阻碍经济说”。记者就这些问题作了一些了解。

　　关于“非法收费说”。舆论认为工商管理机关收取个体工商户管理费没有法律依据。具体意见有两点：

　　一是法院判决程元福败诉的依据是国务院1987年8月5日发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》和1998年12月3日国家工商行政管理局制定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》。这两个条例规定，收费标准和管理办法应由国家工商行政管理局和财政部制定。国家工商行政管理局和财政部曾在1983年联合下发《关于个体工商户管理费暂行决定》，而该决定已经在1998年国家工商行政管理局87号文件中废止了。到目前为止国家工商总局和财政部还没有下发新的规定。

　　记者就此走访了有关专家。一位不愿透露姓名的专家表示，目前，《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》依然是有效法规。国家工商行政管理总局公布的现行有效执法依据公告也证实了这点。

　　关于87号文件中废止了国家工商行政管理总局和财政部在1983年联合下发的《关于个体工商户管理费暂行决定》，至今没有下发新规定的说法，这位专家澄清说，1992年物价局、财政部《关于工商行政管理收费项目和标准》（414号文件）是迄今为止的收费依据，该文件取代了1983年的《关于个体工商管理费暂行决定》。1998年中办、国办有个关于公检法和工商机关实施收支两条线的14号文件，对收支体制进行重大改革，收费一律上缴财政。

　　二是《城乡个体工商户管理暂行条例》第13条明确规定，收费标准及管理办法由国家工商行政管理总局和财政部共同制定，而1992年《关于发布工商行政管理系统行政事业性收费项目和标准的通知》却是由国家物价局、财政部发布的。也就是说，国家物价局和财政部制定的个体工商户管理费的收费标准及管理办法没有《城乡个体工商户管理暂行条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的授权，等于没有上位法的支持，因此不能成为收取个体工商户管理费的法律依据。

　　对此，这位专家解释说，一是历年来政府机构改革和政府部门职能调整和变化很大，这一现象是机构和职能调整因素造成的；二是这一规章的制定是有国务院授权的。目前执行的是物价局、财政部《关于工商行政管理系统收费项目和标准》。

　　关于“部门利益说”。舆论上较普遍的说法认为，工商部门为了部门利益，把个体户管理费纳入了预算盘子，是对个体工商户的一种“掠夺”。

　　这位专家认为应该历史地、客观地看待个体工商户管理费，他说，这项收费有其历史渊源，最早从1982年的《关于城镇个体工商户若干问题规定》开始，20多年来我国社会经济生活发生很大的变化，特别是“收支两条线”后，“费”的属性已经发生了本质的改变，已由最初的“管理费”转变为财政收入了，工商部门在条例没有作废，在政府没有作出调整之前，依然需履行条例的规定，而且，所有收费全额上缴财政，不存在部门利益问题。

　　采访中记者接触到不少基层工商部门执法人员，说起社会上对他们收费的批评和指责来，总是一肚子的委屈：说一千道一万，工商部门只是执行机关，不是决策机关。

　　关于“阻碍经济说”。个体工商管理费的存在，遭到非常尖锐的批评。

　　有的指责其具有强烈的计划经济体制下的歧视色彩，20多年来，工商收费不仅造成国家政府职能部门工作上的本末倒置和错位，还严重影响到市场监管工作的效果和成效；工商收费不仅扭曲了国家政府部门的自身形象，还引发一系列的社会危机和矛盾。

　　有的指出，目前，个体工商户主要是下岗工人和农民。与其他企业相比，他们本身就属于市场经济的弱势群体，而个体工商户管理费的收取人为地加重了他们的负担。工商收费已经严重危害到我国的社会安定和经济发展。

　　有的呼吁停止个体工商户管理费的征收，让纳税人平等权利得以回归，使政府社会治理方式实行符合社会发展的变革。

　　采访中记者感觉许多工商执法人员对收费问题的态度，实际上与社会舆论并不对立。“甘蔗是两头甜，我们收费是两头苦。个体户对收费有意见，工商机关有负担”。一位工商所干部对记者说的这句话，很典型地描述了大多数基层工商执法人员的心态。记者采访中接触到的工商人员都表示，工商部门的市场监管任务非常艰巨，大家更希望能用百分百的力量履行好监管职能。

　　一位工商分局的负责人告诉记者，目前，四川、北京、天津已经取消了这项收费，但那是当地政府的决策，而不是工商机关所能决定的事情。即使是全国统一取消这项收费，那也是国家通盘考虑的事情，而不是国家工商行政管理总局可以决定的了的。

　　据了解，相关部门也在关注和研究这一问题。