三部旅游业法规修订进入关键期

　　本报记者 张有义

　　中国目前没有一部上升到法律层次的旅游法，也缺少一部综合性、实用性强的旅游法———这是本报记者采访过程中，来自旅游局、旅行社、各景点和消费者的共识。

　　现行的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》三部行政法规，分别是1996年、1999年、2002年由国务院发布实施的。

　　4月25日，国家旅游局有关人士告诉本报记者，“两年来，这三部法规的修订调研工作已经基本结束，现在有关部门正在紧张工作，很快，这三部法规的修订内容将上报国务院，并向社会公布”。

　　然而，业内专家认为，即使这三部法规修订完毕，旅游业立法在立法层次上仍远远不能满足现状。据悉，早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。此后至今，已经进行了十多次的修改、送审，其体例、构架、原则精神等基本成熟，但因旅游业行业跨度大、涉及多方的利益等原因而迟迟未能颁布。

　　旅游社会关系虽然有许多可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系和行政法律关系调整的范畴，但由于旅游活动的特殊性，又使它和一般的民事、经济、行政法律关系有所区别。因此，通过对旅游专项立法可以形成一个相对独立的法律体系。

　　我国目前在旅游各个主要方面，如旅行社、饭店、旅游保险、景点、导游管理、旅游运输等领域虽有相应的法规，但大多数是立法规格、法律效力较低的通知、暂行条例、办法等，有的甚至是政策性的文件。旅游业中存在的一些突出问题，如旅客权益保护问题、旅游业保险问题、旅游业高层次人才培养问题等都没有具体的可操作性强的法律法规，尤其是关系到旅游业生死存亡的危机管理法规就更是无从谈起。

　　因此，进行旅游业的专项立法，如制定《旅游业危机管理法》、《旅行社法》、《饭店法》、《导游法》、《景点景区管理法》、《旅游保险法》、《旅游者权益保护法》、《旅游合同法》等等专门法，成为加快旅游市场经济机制完善的必需选择。

　　另外，有专家认为，旅游业素有“无烟工业”之称，随着旅游经济的不断发展，尤其是在眼前利益的驱使下，各种旅游经营者急功近利的短视下的盲目开发建设活动和游人不当的旅游活动，不但会导致旅游资源的破坏和退化，而且还会引起生态系统失衡和环境质量恶化。然而，现行法律法规中对旅游资源保护薄弱，存在着诸多的缺陷与空白。

　　国际上发展循环经济的大趋势也对旅游资源保护立法提出了新要求。在对旅游资源保护立法时，应遵循可持续发展的最佳模式———循环经济模式，从而促进旅游资源的保护与循环利用，实现可持续发展。

　　1995年4月，联合国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多名代表出席，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》。

　　宪章规定，“旅游是世界现象，也是许多国家社会经济和政治发展的重要因素，是人类最高和最深层的愿望”。“旅游具有两重性，一方面旅游能够促进社会经济、文化的发展，同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失。”

　　世界上很多国家一直很重视用法律手段来调整因旅游产生的各种社会关系。在美国、日本和加拿大等市场经济发达国家，已形成了一套比较健全的旅游资源保护法律体系。很多国家制订了旅游基本法，确立关于旅游资源管理、保护和开发利用的基本原则和基本制度。同时，还针对各类旅游资源的不同特点，制订了单向旅游资源保护法律法规，并将旅游资源保护立法融合在国家资源与环境保护立法体系之中。

　　如日本在就其环境保护基本法———《公害对策基本法》中将旅游公害列入应当控制的六类环境公害之中，并规定“政府应努力保全绿地及保护其他自然环境。”其旅游基本法则将“保护、培育和开发旅游资源”和“维护旅游区的景观”作为一个重要的内容。在日本整个旅游法律体系中，旅游资源保护法占有相当大的比重，特别20世纪60年代以后，更为重视制订旅游资源开发和保护方面的法律。

　　美国对旅游资源保护立法业很重视。在其《国家环境政策法》中专门有关于旅游资源保护的规定。其旅游基本法———《全国旅游政策法》的第一编中，就规定了美国世代人的旅游观光权利，提出了可持续旅游目标的明确要求；第二编中则有很大部分是关于旅游资源保护的内容。此外，美国还制订有《野外旅游条例》、《原始风景河条例》等单向旅游资源保护法律。

　　由于我国现在还没有综合性的旅游基本法，其管理范围和法规层次远远达不到旅游业发展的需要，也不能满足旅游资源保护的需要。在旅游资源保护方面，我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、部门规章中。旅游资源保护法律法规较为松散，缺乏系统性和整体性。

　　因此，不仅是为了促进整个旅游产业，也为了保护好可持续发展的旅游资源，我国亟需制定一部综合性的旅游法。