“危改”项目为何屡陷困局？
□ 刘保奎
可以说遇到诸多问题和困难的“酒仙桥危改现象”是北京市危旧房改造中的一个缩影。
然而，为什么时至今日，“危改”工作中仍会遇到诸多困难和问题呢？
首先，经过近几十年的危改后，一些开发前景好、操作性强、利润高的区域已改造完毕。剩下的要么有产权不清晰等历史遗留问题，要么是由于土地用途、容积率等规划指标限制，改造难度大——都可谓是“难啃的骨头”。其次，1979年以后，随着落实私房政策和后来的产权登记，土地和房屋的权属关系发生了很大的变化，原来的一些国有存量住宅被下放或转移给单位或个人，这大大提高了“危改”中土地取得环节的交易成本，延长了改造周期，降低了综合开发的利润。第三，以酒仙桥危改项目为例，这些住户大多是下岗职工，在经历了国有企业改制后，其经济状况和社会地位都发生了较大的转变，一方面他们难以承受巨额的回迁费用，另一方面拆迁引致的一些生活成本也较为沉重。
由此可见，“酒仙桥危改现象”是当前背景下的阶段性现象，是由于我国土地使用制度改革、住房制度改革、国有企业改制等一系列制度变迁共同作用而导致的。
实际上，这些住户对危改有强烈的需求，因为改造之后该区域的生活环境、市政基础设施等将得到较大的改善。之所以意愿没有转化为行动，核心问题在于他们大都难以承受较高的回迁成本和拆迁导致的直接或间接的交易费用。在该项目的改造过程中，作为政策执行机构的政府与作为政策目标群体的居民、开发商之间形成复杂的博弈关系。
一般来讲，危改区住户希望通过“危改”，既能解危、又能解困。解危就是改变身居危房的危险现实，是对更好居住环境的紧迫需求；解困是要求以旧房改造为契机，获取尽可能多的原有住房所有权或使用权的补偿。
而政府在“危改”中既要保护开发企业的合法收益，又要保护被拆迁群众的利益。同时还要实现调整用地功能、疏散中心城区人口、落实城市规划、增加财政收入等目标。
因而，三者之间的博弈就会出现如下状况：
当政府提出加快“危改”的政策措施后，居民若逐渐接受，对“危改”的意愿就会由平稳向加快转化，“危改”整体推进速度就会加快；当“解危”目标有保障后，居民大多希望能尽可能多地获取收益以实现“解困”，这时政府的意愿是维持现有政策，平稳推进；若居民“解困”的愿望不能被完全满足，对“危改”的意愿也趋于平稳，这样“危改”的步伐会放慢；“危改”放慢后，不仅居民的“解困”意愿不能实现，“解危”的目标也难以实现，于是居民的“危改”意愿又转变为希望加快；政府在这种压力下，不得不调整政策。
与之相似，政府提出一项“危改”优惠政策，开发商逐渐认识到“危改”有利可图，态度变为积极参与，于是“危改”步伐加快；开发商在参与“危改”过程中，为追求利益最大化，不断寻求突破规划限制，这就与政府实现城市规划的目标发生冲突，政府仍会维持现有政策；开发商突破制约条件的意愿不能完全得到满足，参与“危改”的积极性降低，这时“危改”的步伐就放慢了。
从上面对“危改”政策“制定—执行—修订—再执行”过程的分析，可以发现政府在这一过程中处于主导地位。当危改项目进展缓慢或停步不前时，政府可以选择是否采取行动，推出更积极的政策来推动“危改”实施。
从法律上讲，如果房屋产权明晰，那么由谁来进行危旧房的维修和保养将会十分清晰。当前政府仍在“危改”中承担解危、解困的责任，是由于在计划经济时期的住房供给体制下，住房所有权向国家集中，由国家统一配置住房资源。当时住房投入的历史欠账较多。如今政府承担“危改”的责任，实际上相当于“滞后”行使产权人的职责。
从本质上讲，“酒仙桥危改现象”的产生是与住房制度改革息息相关的，此问题的解决也必须从这个角度去寻求突破。首先，需要将“危改”与住房保障体系接轨。经济条件好的家庭通过购买商品房解决，中低收入家庭通过经济适用房、限价房解决，根据居民家庭的实际情况，符合条件的最低收入家庭通过廉租住房解决。这样不仅有利于缓解居民支付大笔回迁费的压力，也解决改造过程中住户的居住问题。其次，要“改造”与“解困”相结合。“危改”中涉及的住户为城市整体利益牺牲了很多个人利益，然而受政府财政能力的限制，经济补偿往往非常有限，甚至难以维持原有的居住水平。这就需要补偿形式的多样化，如在开发后给这些原住户提供从事物业管理等工作岗位，或在他们承包底商店面时给予适当优惠等等。
从长远看，福利住房供给体制已终止9年，大量住房资源逐步由国家转移到单位或个人。因此在“危改”中，政府应逐步退出这一角色，更多行使管理者的职能，而“危改”通过市场机制选择开发主体，在政府有关部门的监督和管理下实施改造。
（作者系北京大学城市与区域规划系博士）（未经授权，不得转载）
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