从“牙防组事件”看公信力的维护

　　吴巍

　　中介组织是整个社会组织结构中一个重要的层次和系统，要建构公共服务型政府，政府机构要实现高效运行，必然要将一些执行性、操作性、服务性、沟通性的职能转由各类社会中介组织来承担。但是，在“牙防组”事件中，我们看到的只是少数人拉国家有关职能部门的大旗做虎皮，在“牙防组”和“牙防基金会”这两块招牌下进行违规活动，名为认证，实际是利用特殊身份来寻取不正当利益

　　国务院办公厅近日下发的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确规定，现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务。

同时指出，要大力推进行业协会的体制机制改革，实行政会分开。这是一个有力的措施。我们不能让一些半官方性质的中介组织像现在这样打着政府的旗号、利用政府的资源进行商业化运作，这样既损害了消费者的利益，又降低了政府的公信力

　　“牙防组”事件也暴露出相关法律不健全的问题，政府要进一步完善关于中介组织的法律法规，明确各类中介组织的性质、地位、功能以及资格确认的法律程序，要进一步完善各类中介组织的执业规范和行业标准，并加强对中介组织运作的法制化、制度化管理,促使中介组织严格按照有关标准执业

　　卫生部4月30日发出公告，决定撤销“牙防组”。5月16日，媒体曝光了“牙防基金会”财务报告，指出其2005年用于工资福利及办公支出占总支出的73.42%，这严重违反《基金会管理条例》低于10%的要求。5月21日卫生部规划财务司审计处的审计报告首次确认，仅从2002年到2005年，“牙防组”通过违规认证获取的利益就至少有218.5万元。而在6月初的这段时间，许多媒体又对针对“牙防组”的政府监管、财务管理等问题进行了一系列的追踪报道。喧嚣了近两年的“牙防组”事件又一次引起了众多媒体和公众的关注，在卫生部等方面的共同努力下，已经迈入实质性解决和善后处理的阶段。

　　“牙防组”于1988年12月经卫生部批准成立，按“牙防组”有关负责人的说法是“卫生部领导下，由各主要口腔医学院院长和口腔预防保健专家组成的牙病防治专业组织”。其组长由卫生部官员担任，成员大部分是口腔专家。近年来，“牙防组”与其共生组织“牙防基金会”一起进行了诸多违规操作。

　　“牙防组”是半官方性质的中介组织，它成立于改革开放初期，顺应了当时的社会需要，从总体上看，那个时代的中介组织大部分都是按照政府要求而建立，大多难以与正式的行政单位相区分，它们根据政府委托,在特定的活动范围内,履行一些原本由政府行使的职权，分享了政府的一部分权力和权威，在某些层面上行使着“准政府”的职能。

　　应当看到，中介组织是整个社会组织结构中一个重要的层次和系统，要建构公共服务型政府，政府机构要实现高效运行，必然要将一些执行性、操作性、服务性、沟通性的职能转由各类社会中介组织来承担，中介组织如能按照独立、公平、公正的原则，依法自律，开展活动，有效发挥其服务、沟通、鉴定以及监督管理等功能，将实现政府与社会之间的“桥梁”、“纽带”作用，推动经济社会的和谐发展。

　　但是，在“牙防组”事件中，我们看到的只是少数人拉国家有关职能部门的大旗做虎皮，在“牙防组”和“牙防基金会”这两块招牌下进行违规活动，名为认证，实际是利用特殊身份来索贿拉资助。“牙防组”最大的资源在于其官方背景，其“认证”的实质是利用政府的公信力寻租，即利用公众对于政府信用和权威的认同与信赖，而采用“擦边球”的做法，寻取不正当的利益，这直接损害了政府的公信力。而且，这种行为侵蚀了公众的权益，而维护和实现公众利益是政府公信力的重要基础。

　　政府信用是整个社会信用的基石，政府公信力的下降，会妨害政府与公众良好互信关系的建构，增加政府的运作成本；会使社会陷入低信用均衡，消解正常的社会秩序；会阻碍诚信市场的建立，制约社会主义市场经济的良性发展。这其中最直接的受害者是政府。而从长远来看，它妨害的是整个经济社会的正常运作，损害的是人民群众的根本利益。

　　在“牙防组”事件之后，我们有很多问题值得考虑和解决。伴随着政府的机构改革、职能转变，伴随着社会主义市场经济体制的不断完善,目前的中介组织正进行着“梳理”、“整合”、“定位”、“重塑”。政府也在进行从中介组织的兴办者到监管者的角色转换。为了避免再次发生与“牙防组”事件相类似的情况，保障公众利益，维护政府公信力，对于社会中介组织，可以考虑以下措施推进良性发展：

　　第一，认真清理、整顿半官方性质的诸如行业协会等等的中介组织，实现政会分开。目前，中介组织特别是半官方性质的中介组织存在以下几个问题：与政府部门有着千丝万缕的关系，难以明确它是在行使国家行政职能还是社会中介职能，当有问题发生时，往往责任不清；运作不规范,常常利用政府公信力寻租，损害政府公信力；职权不独立，难以发挥应有功能等等。这些问题的实质在于没有政会分开，从而使得中介组织的责、权、利不明。所以，政府要与中介组织脱钩，明晰产权，重新定位角色。

　　国务院办公厅近日下发的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确规定，现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务。同时指出，要大力推进行业协会的体制机制改革，实行政会分开。这是一个有力的措施。我们不能让一些半官方性质的中介组织像现在这样打着政府的旗号、利用政府的资源进行商业化运作，这样既损害了消费者的利益，又降低了政府的公信力。

　　第二，理顺对中介组织的管理系统，加强政府监管。对于社会中介组织的监管，现在最紧迫的可能是管理交叉和监管不力的问题。“牙防组”事件卫生部、认监委、民政部都可以管，但就是因为都可以管，所以才遇到了一些问题。比如认监委就曾表示，“牙防组”问题属于卫生部“内部事”，他们不方便管；而卫生部又认为“牙防组”不是其内设机构，对其运行的监管难免存在漏洞。与管理交叉紧密相联的是监管不力：“牙防基金会”不合规定的年度工作报告顺利通过了相关部门的审计；原本应该独立、公开的牙防基金会账户，成了“牙防组”进行违规金融操作所轻易借用的平台。由此，我们应当着力理顺对于社会中介组织的管理系统，建立健全监督、制约机制，规范中介组织的日常运作和经费开支，这样才能杜绝违规问题的再次发生。

　　第三，完善相关法律法规，依法管理中介组织。“牙防组”事件也暴露出相关法律不健全的问题，比如《认证认可条例》中规定，未取得认监委批准进行认证属于违法行为，但是违法后怎么查处、由谁来查处却没有明确规定，这使得执行起来大打折扣。政府要进一步完善关于中介组织的法律法规,明确各类中介组织的性质、地位、功能以及资格确认的法律程序，要进一步完善各类中介组织的执业规范和行业标准，并加强对中介组织运作的法制化、制度化管理,促使中介组织严格按照有关标准执业。

　　以上三点的实施都需要一个较长的过程，但这是规范中介组织运作，保障公众利益，维护政府公信力的必要途径。切实回应公众要求，使公众看到政府在维护公共利益方面的努力，这样，公众与政府之间的互信便会得到加强，政府公信力得以维护。

　　（作者单位：浙江大学法学院）