过时行政法规成政府免责工具 专家期待以人为本

　　在中国现行的行政法规中，仍然存在着一些已经制定了几十年、与时代脱节的法规，不仅缺乏中国法治社会“人性化”关怀，还严重制约着高速发展的中国经济。随着国务院再一次提出对现行法规的清理，一次大规模的“体检”对准了跟不上时代步伐的“过时”法规。

　　火车撞死人最多补偿300元

　　过时行政法规亟待废止

　　□《民主与法制时报》记者 郭新磊

　　5月25日，四川一名67岁的老人在眉山火车站内横穿铁轨时，被一列高速行驶的货车剐住并甩出10米远，当场死亡。事发后，火车站坚持己方无责任，只愿提供最多300元的人道主义救助，而死者家属所委托的律师认为，肇事的火车和火车站均有过错，应承担相应的民事赔偿责任。

　　“一条命就值300元？”死者家属无奈地呐喊，双方的争执仍在继续。

　　根据此类事故处理依据——《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》（下简称《暂行规定》），“死亡者家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80至150元火葬费或埋葬费；还可酌情给予一次性救济费100至150元”。这条《暂行规定》延用了28年，300元的救济也发出无数次，但这一切被人不止一次地质疑。

　　过时的《暂行规定》

　　“火车撞人是不是白撞？”这个疑问随着社会发展的加快、生活水平的提高，被更多的人提出来。

　　2007年1月，山东青岛一位10岁的小姑娘因穿越无人值守的铁道口被火车撞死后，获得了600元赔偿，这是女童父母经过争取，才在原有的300元标准上给予的特殊照顾。

　　2005年4月25日，沈阳一名两周岁小孩爬过破损的护路铁丝网，走上铁路路基，当70岁的爷爷追上孙子时，一列呼啸而过的火车带走了祖孙俩的性命。沈阳铁路局依据《暂行规定》和我国《铁路法》，予以一次性结案：补助死者家属人民币共计600元（每人300元）。

　　沈阳列车事故中，死者家属始终难以理解：“养的牛还卖个千八百元，这爷孙俩加一块，咋还不如头牛值钱？”

　　1990年通过的《铁路法》规定：“如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成，铁路运输企业不承担赔偿责任。”

　　据记者了解，铁路部门不承担赔偿责任的理由主要是：由于火车撞人有其特殊性，与公路交通车辆“撞人”不同。数千吨重的火车运行起来，钢轮与钢轨的磨擦力很小，惯性速度大，当正常行驶的火车如果发现在铁路线上行走、坐卧的人员，火车司机在采取紧急制动措施之后，就只能任凭数千吨重的列车在巨大惯性作用下继续向前滑行直至停下。在列车有效制动距离以内，火车撞人是司机无法避免的。

　　北京铁路运输中级法院副院长陈荣对此类案例表示，1979年国务院颁布的《暂行规定》：“凡违反本规定有关条款，造成伤亡的，属于本人或所属单位责任。……因伤致残，经济确有困难的，可根据其残废程度，由铁路部门酌情给予一次性救济费50至150元。死亡者，家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80至150火葬费或埋葬费；还可酌情给予一次性救济费100至150元。”这300元的规定是在铁路运输企业没有责任的情况下，给予受害一方的救济费，不是赔偿款。赔偿款是基于民事责任，救济款是基于道义责任。

　　《暂行规定》中还提到：伤者住院期间吃饭所需粮票，必须由本人交纳，确无粮票来源的或来源不足的，经铁路公安部门证明，由当地粮食部门给以解决。

　　“现在哪个医院还在用粮票？”中国问题学专家、北京理工大学教授胡星斗笑着说：“无论是粮票，还是丧葬费、救济费，都是28年前的标准，早应该废除或修改。”

　　责任划分受质疑

　　据有关铁路交通事故统计报告资料显示，2001年全国发生铁路路外伤亡事故12335起，死亡8000多人，平均每62分钟就死亡1人。1991至2000年10年间，仅国家铁路列车碰撞沿线行人造成87000多人死亡，仅低于全国道路交通事故和矿山事故的死亡人数。

　　如此大的伤亡人数，责任划分却一直局限于这部20多年前的过时法规。

　　“频繁出现的铁路路外人员伤亡事故，不能因为一部过时的行政规章就摆脱了铁路部门的责任。”胡星斗教授认为。

　　铁道部政策法规司法规处处长韩潇曾公开表示，依据《立法法》和相关法学理论，这部28岁的法规，应在1986年《民法通则》发布后，即废止或失效。但由于《暂行规定》发布于《立法法》颁布之前，而铁路在处理铁路交通事故方面缺乏具体实施条例，且《暂行规定》并未被宣布失效或废止，因此在日常处理铁路交通事故当中，《暂行规定》还是被当作依据在具体适用。

　　她认为，1990年通过的《铁路法》，综合考虑了铁路有轨运输、不可避让等特性，在《民法通则》无过错责任原则的基础上，确立了铁路交通事故的归责原则为严格责任，即一般情况下，发生铁路交通事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。但违章通过平交道口、违章通过人行过道、在铁路线路上行走、在铁路线路上坐卧等四种受害人自身原因造成伤亡的，铁路运输企业可免责。

　　“铁路轨道车辆的运行造成他人人身伤害时，无论受害人有无过失，铁路运输企业都应当赔偿，至于赔多赔少，是否适用过失相抵，是另外一个问题。责任没有‘道义上’的。”中国社会科学院法学研究所于敏教授认为，铁路轨道车辆的运行造成他人人身伤害，这分明是与损害的发生有关，是法律上的责任。若没有责任去做无偿的“道义上”的支付，社会经济秩序怎么维持，铁路运输企业如何经营？

　　“作为运输企业，应该有义务对从事业务时周围人和物的安全负责，更应该将这个责任落实到民事赔偿上。”胡星斗表示，目前一些铁路的设计并没有考虑到沿线居民的生活，也没有完全履行安全防护义务。从一些已经发生的悲剧可以看到，如2005年4月发生的事故，两岁小孩竟然能越过防护网走上铁路路基，起码说明了铁路经营者没有及时发现该处存在的安全隐患，铁路部门难道不应该承担部分责任？

　　“在西方发达国家，铁路路外人员伤亡数目已经随着法律的完善，大量减少，已经看不到每年成千上万人死于铁路轨道的现象了。”胡星斗教授说。

　　“目前，《暂行规定》的废除或修改意见已经由国务院法制办提交到国务院，但在新法规出台之前，仍按照《暂行规定》进行处理。”铁道部法规司法规处有关负责人告诉《民主与法制时报》记者。

　　旧法规与社会经济脱节

　　“中国某些领域的法律法规，尤其是部门法规、行业法规，有很多是几十年前制定的，施行以来一直没有修改，已经滞后于时代和经济发展的步伐，不适合中国的国情。”作为研究中国问题的专家，胡星斗对这种日益凸显出来的法制滞后弊端也感无奈。

　　近年来，在处理铁路路外人员伤亡事故时，因为《暂行规定》“滞后于现在”，铁路部门频遭质疑。2003年，已经意识到这一问题的铁道部向国务院提出了废除或修改规定的意见，国务院法制办及时进行该法规全面修改的准备工作，并开始征询意见。

　　“新法规的出台时间尚不确定，废除法规必须由国务院批准，应该会尽快推出。”铁道部法规处透露。

　　据记者了解，类似与时代脱轨的陈年旧规并不鲜见，根据今年举行的全国行政法规规章清理工作座谈会统计资料，在现行行政法规中，已不适应形势需要应重点研究的有31件；已被新法取代但未明令废止的有19件；清理意见明确已经失效但还没有宣布失效的法规有1件。

　　“中国的法制建设是在改革开放后开始逐步完善的，之间针对于某些计划经济时代特点而制定的法规规章，具有那个时代的特殊性。但当计划经济被市场经济所取代时，某些行业领域内的法制建设就应该随之废除或改变。”胡星斗说，“中国不同于西方发达国家，西方国家的法律是经过了一个漫长的时期才随着经济、社会发展而逐渐完善。中国不同，中国的经济、社会发展可谓瞬息万变，而法制建设也相对缓慢，尤其是那些部门法规、行业法规，其更新换代的过程远远滞后。造成法制和社会经济的脱节。”

　　记者了解到，建国以来，我国共进行过4次行政法规规章的全面清理和6次专项清理，这些清理中有些是给大家留下较深印象的，比如行政处罚、行政许可的清理，加入WTO的法规规章清理、限制非公有制经济发展规定的清理等。

　　“国家清理了几次，但并不代表已经消除，一些因影响面小、反映较少的部门规章，因社会发展而再次暴露出问题的法规，仍然需要国家有关部门及时给予废除或修改。否则，那些法规就会成为阻碍社会发展、影响民众生活的‘绊脚石’。”胡星斗表示。

　　立法应追求“人性化”

　　“655件现行行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章，总计1.3万余件行政法规规章，将被逐一清查。”2007年3月27日，国务院法制办负责人在全国行政法规规章清理工作座谈会上透露了这一信息，要求各地区、各部门必须在10月底之前完成清理工作。

　　一次针对现行行政法规的“大体检”已经在各地上演，其中有的将被废除、有的将被修订。

　　胡星斗教授认为，无论是废除还是修订，都面临着一次新法规的制定，应该从立法上考虑以人为本。

　　“在一些垄断行业内，都有着自己的公检法系统，凡是涉及该行业的案件，基本都在行业内的法院处理。这样，在部分行政法规‘过时’的情况下，作为普通群众，明显处于弱势。”胡星斗教授告诉记者。

　　“一个国家之所以要制定民事上的侵权行为法，就是要通过责任负担机制促使企业避免失误，采取一切可能的措施减少损害的发生。在举证责任的分配上，异常危险活动造成损害时是由经营者负担的。”于敏教授解释，“这是因为，产业化大企业给他人造成损害的过失，有些可能是经营管理上的，有些可能是技术设施上的，还有些可能是在规划设计时就存在的等等。而经营者在这些方面存在的过失需由专业人员根据情况经过一定时间的勘察、测算和实验的过程方能得出结论，要受害人对此举证是强人所难，是不公平的。”

　　于敏认为，只要是司法者，就应当牢记自己维护社会公平、公正的崇高使命，明确法律对异常危险活动适用举证责任倒置的原则，不是要经营者在发生损害时去证明受害人有过失。

　　自《流浪乞讨人员救助管理办法》修改施行后，我国执法部门的行政理念正在向“人性化”转换，而相对应的，“人性化”立法也在逐渐与之配套。

　　“人是法律施行的目的，我们建立法律，是为了更规范人们的生活秩序，让人们过上更自由和有序的生活。不能单纯为了秩序而去牺牲公民的权益。”胡星斗教授强调，“现在中国的法制建设有着其他国家无法比拟的特殊性，尤其是关系民生的行业、部门类规定，它们的制定过程应该政企分开，开门立法，让人大代表、专家学者、民间部门、普通群众都积极参与立法工作，广征民意，突出以人为本的宗旨，强调人性化立法。”

　　5月14日，国务院法制办公室向社会公布了现行行政法规目录，邀请有关单位和各界人士对这些行政法规提出废止、失效或者修改的建议。

　　在经济法类一栏中，赫然有《暂行规定》，在人民网上的征集意见中，网友条理清晰地列出了应该废止或修改的理由。其他被反复提出的还有《城乡个体工商户管理暂行务例》、《城乡集贸市场管理办法》、《道路运输条例》……（转载需注明源自于〈民主与法制时报〉，违者必究！）