特定历史产生特定制度

　　特定历史产生特定制度

　　“从来没有一项制度如此讨人欢心。”

　　“从来没有一项制度如此令人憎恶。”

　　在中国经济时报记者就户籍制度改革这个话题进行采访时，这两句话不断地跃入脑海。

　　任何一项合理或者不合理的制度的产生和发展，都不会是毫无缘由的。

　　生于1958

　　说起1958年，很多人都会想起“大跃进”。作为急于求成的乌托邦试验，以失败告终的“大跃进”已湮没在历史的尘埃中。但是，这一年确立的另一项制度却保留了下来，成为中国为数不多的跨世纪的“长寿”管理制度。

　　1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了中华人民共和国第一部户籍制度：《中华人民共和国户口登记条例》。《条例》确立了一套颇为完善的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。

　　随着这项管理制度的实施，解放前因为生计到北京当学徒的河北人突然拥有了北京户口，而为了躲避战乱迁居河北某个偏远乡村的老北京突然得到了河北户口。在懵懂间，人们的命运突然被组织化、凝固化了。

　　在这项制度的严格管理下，农民进城谋生是得不到法律认可的，不同地区间的人员也不能轻易地迁徙和流动。

　　换句话说，从那个时候开始，“北京人”、“上海人”、“广州人”，“城里人”、“街里人”、“乡下人”就不再仅仅是一个地域概念，而是一个严格的法律概念。在这个概念的背后，则是截然不同的人生和命运。

　　中国人民公安大学治安系教授王太元则指出，建国后对人口迁徙的控制是从1953年开始的。是年7月，政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，“盲流”一词就是那时提出来的。

　　自由迁徙的终结者

　　在当今中国，浙江海宁查氏算得上名门望族：从海宁查家走出来的有著名武侠小说作家金庸（原名查良镛），金庸的哥哥、香港著名实业家查济民等；与海宁查氏有关的重要人物有曾任中国证监会副主席的史美伦（查济民的儿媳）等。

　　2005年4月初，浙江省嘉兴市、海宁市等地的十几名查姓后裔专程赴江西省婺源县浙源乡寻根，此举在相关地区的查氏家族中被引为盛事。

　　将两地查氏重新联系起来的婺源查氏与金庸的书信来往。金庸曾在给婺源查氏的回信中写道：“据长辈所言，我家的确于早年自婺源迁浙江海宁，故我们应是本家。”

　　海宁查氏的先祖查瑜于元代从婺源迁往海宁。而婺源查氏的起源则是北宋太祖乾德元年，查文徵从外地迁往该地隐居……

　　在查氏的繁衍故事中，人们看到的一个重要词汇是“迁徙”。事实上，每一个保存族谱的家族中，“先祖xx于x年迁到x地”的内容是最重要的记载。

　　当然，中国也有过限制自由迁徙和强制迁徙的历史。如明太祖朱元璋被称为中国历朝最想把农民束缚在土地上的皇帝。而明朝末年的战乱导致四川人口锐减之后，清朝初年朝廷曾采用武力手段进行“两湖填四川”，将两省的人口强行迁入四川。

　　但是纵观历代，多数时期，老百姓的迁徙一般不会受到制度的阻拦。这种状况一直延续到1958年。

　　在严格的户籍制度管理下，城市与农村以及城市之间都是“隔离”的。出生在农村的孩子如果想进入城市，只有考学、参军（提干）、招工（或者顶替在城市工作的父辈）等非常有限的几种。而城市之间的户口迁移也是非常困难的，特别是从小城镇迁往大中城市。

　　1978年之后，中国的户籍制度逐步有所松动，近年来，相当一部分省市已经开始了户籍制度改革的探索。但是，北京、深圳、上海等一些城市仍然实行严格的户口管制。

　　学术界将20世纪50年代以来的中国户籍管理制度大致划分为三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年－1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，为半开放期。

　　特定历史下的特定制度

　　户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。在国际上，实行户籍管理制度的国家并不少，一些国家的户籍管理称为“民事登记”、“生命登记”、“人事登记”。 但是，像中国这样将户口如此紧密地和公民个人的命运捆绑起来的户籍制度则可以说并不多见。

　　新中国成立之后，政府之所以要建立严格的户籍管理制度，是基于三个方面的原因：

　　首先是经济原因。中华人民共和国成立之后，百姓获得了前所未有的休养生息机会，人口激增。但是由于连年战争的严重破坏，以及朝鲜战争等外部因素的影响，粮食等日用必需品的供求矛盾越来越突出。为此，国家逐步实行与户口性质相挂钩的粮油统购统销政策。

　　1955年，国务院公布了《市镇粮食供应暂行办法》，对企业单位集体供粮、城镇居民供粮以及粮食转移证、粮票等管理使用办法作了规定，明确粮食按城镇户口（即非农业户口）实行计划供应。同年，国务院还公布了《农村粮食统购统销暂行办法》，对农民吃自产粮作出了规定。

　　此后，国务院及公安部又陆续制定了一系列的政策和规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩，进一步明确了以供应市、镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制。

　　对此，经济学家茅于轼指出，中国现行的户籍制度是国家在消费品严重短缺的情况下，所实行的与计划经济体制紧密相关的政策制度。

　　第二个原因则是为了稳固新生的共和国政权。第二次世界大战之后，世界产生东西方对峙的两大阵营，选择了“一边倒”策略的共和国政权不仅需要继续与偏安台湾岛的国民党残余势力进行斗争，还不得不直接与以美国为首的西方阵营进行短兵相接的较量。在中国大陆，还残留着一定数量的土匪、敌特分子。在这种情况下，实行户籍制度有利于打击敌对势力的渗透，确保共和国的安全。

　　第三个原因则是源于毛泽东“赶英超美”、“跑步进入共产主义”的乌托邦梦想。为了更高效地集中全社会的资源，必须提高全国人民的组织化程度，使得他们都变为组织的一员。要做到这一点，户籍登记和管制无疑是不可或缺的基础工作。

　　这种对组织化的迷信在文化大革命时期达到了极致：不仅下乡知青的管理体制参照军队编为师、团、营、排、班，甚至一些厂矿和农村也变成了“准军事化组织”。

　　随着市场经济体制的逐步建立和完善，划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构，已经越来越阻碍人力资源的优化配置和地区间的合理流动，越来越不利于城市化建设和农村经济的发展，越来越不适应形势发展的要求。

　　当然，不可否认户籍制度曾经发挥过重要的历史作用，时至今日，户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的。公安部一位负责人评价户籍制度的作用时指出：一方面可以通过公民身份登记，从而证明身份并确立民事权利和行为能力；另一方面可以为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料；此外，户籍管理是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大作用。（记者 邹建锋）

　　来源：中国经济时报