制度合作是长三角一体化的核心

　　郁鸿胜

　　长三角地区是中国参与经济全球化的重要区域，是中国城市群参与世界城市群竞争的重要支撑。长三角区域和长三角城市群崛起，关键是遵循社会主义市场经济规律，在国民经济和社会发展的联动中，打破行政区划疆界的体制障碍，走出一条以国家利益为最高利益的区域一体化之路

　　随着长三角地区合作发展的深入，新的矛盾，新的问题接踵而至。

区域内各城市的定位与分工，区域整合优势发挥、产业同构、市场分割、生产要素自由流动、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护、人口综合管理等等，这些重大问题，不是在要素合作的层面能够顺利解决的，也不是在企业主体层面上能够运作的。它们是需要在政府的更高层面来共同协调解决制度合作的重大问题

　　长三角区域制度合作是区域一体化的核心。目前阻碍长三角区域生产力发展的关键因素，是体制与机制因素。为了发展长三角区域生产力，就必须从体制与机制上有重大突破。长三角发展需要错位竞争，需要差异化，更需要统一化、同一化。因此，需要长三角区域制度合作的公共性、协调性政策。我们要在长三角区域的若干重大方面探索制度合作的领域

　　从上世纪90年代开始至今，长三角区域一市二省经济发展平均年增长超过13%，财政总收入是90年代初的16倍。长三角区域带动了我国东部地区和长江流域的发展，辐射我国中西部地区和东北老工业基地，为全国改革开放和现代化建设做出了重要的贡献。

　　长三角地区是中国参与经济全球化的重要区域，是中国城市群参与世界城市群竞争的重要支撑。因此，长三角区域的发展和城市群的崛起决定了中国经济发展的未来。长三角区域和长三角城市群崛起，关键是遵循社会主义市场经济规律，在国民经济和社会发展的联动中，打破行政区划疆界的体制障碍，走出一条以国家利益为最高利益的区域一体化之路。

　　从上世纪80年代初，国务院决定成立上海经济区开始，长三角区域的各级政府以及企业界、学术界为推动区域一体化卓越奋斗了20多年，取得了巨大成绩。长三角地区的各级政府，充分遵循社会主义市场经济体系框架，改善本地区市场环境，加强长三角地区的人流、物流、资金流、技术流、信息流的要素合作，增强区域间的集聚与辐射功能，推动了长三角区域一体化进程。然而，我们也应当看到，随着长三角地区合作发展的深入，新的矛盾，新的问题接踵而至。区域内各城市的定位与分工，区域整合优势发挥、产业同构、市场分割、生产要素自由流动、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护、人口综合管理等等，这些重大问题，不是在要素合作的层面能够顺利解决的，也不是在企业主体层面上能够运作的。它们是需要在政府的更高层面来共同协调解决制度合作的重大问题。因此，可以说，长三角区域合作进入了一个以政府为主体的制度合作阶段。

　　长三角区域制度合作是区域一体化的核心。目前阻碍长三角区域生产力发展的关键因素，是体制与机制因素。为了发展长三角区域生产力，就必须从体制与机制上有重大突破。突破的关键是长三角区域要将各级政府的制度合作为重要的切入点。

　　长三角区域制度建设，从区域布局来看，可以分为二类。第一类是地缘性、基础性制度，指各省市、各地方政府根据本省市和地区的实际，制定符合本区域发展的地方性的制度，它符合本区域的发展特点和规律。总体来说，长三角各地方政府正是由于制定了科学合理的地缘性、基础性制度，地区才有了较大的发展。第二类是公共性、协调性制度，也是长三角区域一体化制度建设的根本和关键。长三角发展需要错位竞争，需要差异化，更需要统一化、同一化。因此，需要长三角区域制度合作的公共性、协调性政策。我们要在长三角区域的若干重大方面探索制度合作的领域。

　　根据现阶段长三角区域一体化发展态势，政府可以在以下几个重大领域率先开展制度合作的实践：

　　一是大交通制度合作。重点对长三角港口群组合和功能定位的重大制度协调。长三角共建上海国际航运中心，包括港口组群的分工与协作，处理整体与局部利益的重大关系，共同制定相互协调的重大政策。对长三角铁路、城际铁路建设的重大经营方式和投融资政策协调，除了对长三角交通线网的制度合作以外，也要加强对交通点网的交通枢纽规划与建设的制度协调。要对高速公路、水运等长三角集疏运的多式联运制度进行协调。

　　二是大城市群发展制度合作。城市群制度合作是打破行政区划疆界最有效的方法之一。重点围绕共同打造长三角世界级城市群，提高城市群综合竞争力，形成布局合理、功能齐全的制度协调机制。长三角区域是由不同层级的特大城市、大城市、中等城市和小城市组成。数百上千座中小城市发展需要通过大城市群的引领，形成与世界级城市群相匹配的科学合理、规范有序的城市等级规模体系。为此，要加强长三角城市群与长三角二级城市群之间的制度协调。

　　三是大分工的产业制度合作。重点对长三角区域产业分工中的产业规划与布局、区域内的产业结构调整与优化的产业政策实施制度合作。要对加强长三角区域布局中的先进制造业与现代服务业的产业升级及布局、对现代服务业中的生产性服务业与消费性服务业区域布局等的制度合作。在产业布局与分工中，重点要协调长三角主体功能区在内的规划与建设制度的协调，统筹区域功能定位与地区利益，更好地使国家主体功能区规划落到实处。

　　四是大环境与资源配置制度合作。政府是环境与资源要素科学配置的主体，各级地方政府对环境与资源配置的政策与制度，决定该区域发展的未来。因此，我们坚决不能犯在环境与资源配置中对不起子孙的不可逆错误。这需要各地各级政府在发展中加强区域间的制度合作，共同保护长三角的大环境和各类要素资源。重点对长三角地区水系利用与保护，大气和固体废物综合利用，土地资源开发与土地指标配置，基本农田的保护，海洋资源的深度开发、利用和保护，海洋工程的规划与建设等制度协调。

　　五是大保障市民化制度合作。重点加强对长三角区域社会发展和社会事业的制度协调。建立科学规范的长三角区域劳动力流动制度，形成合理控制人口区域规模的区域性综合人口管理制度。加强对长三角区域医疗卫生制度的协调，合理配置长三角城市群的医疗卫生资源、统筹长三角区域城乡关系、提高区域公共服务的公平性。通过对社会保障、医疗卫生、文化、教育等制度协调，建立制度合作的体制与机制，深化长三角区域改革开放，为长三角区域科学发展和可持续发展奠定重要的政策基础。

　　（作者为上海社会科学院城市化发展研究中心主任、研究员、博导，国家发改委长三角区域规划综合组成员）