议案直接“入法”缩短了民意与法律距离

　　胡健

　　为解决当事人“申诉难”和“执行难”的问题，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护司法公正，近日，十届全国人大常委会正对民事诉讼法修正案（草案）进行分组审议。引发社会各界高度关注的，不仅是审判监督程序的完善和民事执行程序和重构，更在于这部草案并非少数人闭门造车的产物，而是人大常委会的法制工作机构以全国人大代表提出的有关议案为基础所起草的。

　　根据《立法法》的规定，三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。人大代表来自人民，代表着人民，承担着民意代言人的重要职责，这是宪法赋予的身份，更是人民寄托的重任。因此，人大代表依法提出议案，把民众意愿上升为国家意志，既是代表行使权力、履行职责的重要方式，也是民众参与立法的重要途径。它使法律真正体现民情、反映民声、集中民智，有着不容忽视的法治意义和标本价值。

　　首先，代表议案“上会审议”，凸显出人大代表的立法技能和法律素养的进一步提升。尽管从《立法法》的规定和法学理论上看，代表议案可以成为立法的“源泉”和法律的“母本”，但自1979年以来，还从没有代表联名提出的法律案被列入立法议程审议通过的，一个重要的原因就是长期以来代表议案的数量与质量不容乐观。1983年，六届全国人大一次会议仅收到代表议案61件，且其中只有33件作为议案处理，另外28件由于过于简单、尚不成熟或者缺乏可操作性被作为建议处理。此后，代表议案数量逐年增加，并于2004年达到了1374件的历史最高点，但质量并不尽如人意，最终只有641件作为议案处理，合格率仅为46.7％。近年来，随着民主法治的进一步深化，代表的责任意识和履职能力不断强化，代表议案的质量不断提高，此次代表议案成为法制工作机构起草法律草案的重要基础，看似偶然，却正是代表议案质量不断提升的大背景下的必然。

　　其次，代表议案“上会审议”进一步加强了立法的公众参与，推动了立法的民主化进程。立法的过程，实质上是利益的整合、协调、平衡的过程。平衡各种不同利益的最好方法，就是让各方都能充分地参与到立法的过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使得制定出来的法律，能正确反映和兼顾各个利益群体的不同要求，形成“良法之治”。代表议案成为起草法律草案的基础，这个制度细节上迈出的一小步，使得立法民主化迈出了一大步，代表议案与法律文本之间“天堑变通途”。

　　再次，代表议案“上会审议”拓宽了法律案的来源，更加充分、直接地表达了民意，有力地遏制了部门利益的立法扩张。在一些法律、法规和规章的起草制定过程中，由于立法程序的不公开、不透明和不民主，部门“小利益”悄然扩张，一点点“分割”、“吃掉”国家和公众的利益，导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。行政主导的立法带有强烈的工具主义、功利主义、管理主义色彩。代表议案成为法律草案的基础，打破了部门对法律案的垄断，大大拓宽了法律案的来源，使民意能以更加便捷的方式和有效的途径融入立法进程，有力地遏制了部门利益的立法扩张。