《瞭望》文章：建设“服务型”乡镇

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　　《瞭望》文章：建设“服务型”乡镇

　　只有摸清了农民需求，明晰了主要职能，找准了功能定位，明确了改革目标，乡镇机构改革才能取得实质性的突破

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 实习生陈良锋

　　自1982年我国修订宪法决定重新设立乡镇政府以来，乡镇一级政府代替人民公社，承担着发展经济、管理社会的基层政权职能。25年来，乡镇政府在促进我国微观经济飞速发展的同时，也逐渐出现了机构臃肿、行政效率低下、负债庞大等一系列问题，加重了农民负担。

　　虽然，国家针对乡镇政府的机构设置、权力划分、治理结构等方面的调整和改革几乎没有间断，但“乡镇撤并”、“简政放权”、“党政分开”、“政企分开”等不同时期、不同阶段的改革目标，在历次乡镇机构改革中并没有达到预期效果。在新的发展时期，乡镇政府在定位上的模糊状态，更成为改革难以取得突破的症结所在。

　　农村义务教育到位、职业教育扩容、新型农村医疗合作推开、农村最低生活保障制度建立、现代农业的发展，在新农村建设和城市化进程的背景下，农村出现了大量的新的公共服务需求。在这样的新需求下，乡镇政权的定位，出现了与以往不同的路径选择。是单纯减人减事，还是同步调整职能，做大服务，需要更为明确的功能定位。

　　乡镇改革将取决于职能设定

　　多年来的历次乡镇机构改革中，一些地方将改革简单地理解为减人，导致改革“为撤而撤，为减而减”，步入了“精减－膨胀－再精减－再膨胀”的怪圈。一些地方在取消乡镇事业单位“七站八所”的同时，忽视了基层的需要，盲目缩减服务职能，给农民生产和生活带来许多不便。

　　国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授对《瞭望》新闻周刊表示，乡镇机构改革不成功的症结，在于以往对改革的目标设定比较模糊。他认为，内容决定形式。只有明确了这一级政府需要履行什么样的职能，并据此确定其功能定位和机构形态，改革才能取得实质性的成效。

　　目前理论界关于乡镇一级政府将往何处去的讨论大致分为三种意见。一是“强化论”，基于加强执政基础的考虑，认为应该强化乡镇政权层级，以保证党和国家方针政策的贯彻落实。二是“弱化论”，希望通过弱化乡镇政府职权，为扩大基层民主和村民自治创造条件。三是“撤销论”，认为根据宪法规定的“三级管理模式”，应该取消乡镇政权，变为县一级的派出机构，与“区公所”类似。

　　对乡镇政权定位的争论，是在税费改革后，乡镇职能不断弱化，政府职能被“架空”的背景下产生的。

　　近年来，我国推行的农村税费改革、管理体制改革等，对乡镇政府的职能产生了重大影响。概括地讲，县级政府上收一点，“垂直”单位挤走一点，基层自治下沉一点，自身职能收缩一点，乡镇政府作为一级政府的生存空间急剧缩减。而且，从法律的角度看，乡镇既没有行政许可的权力，也没有行政处罚的权力。

　　国务院发展研究中心农村部研究员赵树凯向《瞭望》新闻周刊表示，事实上，现在乡镇已经没有了作为一级政府的独立权力空间。在很多地方，乡镇作为政府权力实体已经不复存在。基于这种趋势，乡镇一级政权的机构形态亟待根据现实需要进行调整。

　　但是，对于经济转轨和社会转型时期的中国社会，基层的稳定至关重要。由于目前乡镇政府仍然承担着大量的将国家政策具体化和落实的任务，政府需要直接提供或者组织提供的公共服务比较多，常规的社会生活管理和需要政府监控和处理的事务也很多。

　　而且，从公共服务的角度看，在一些地域辽阔的县市，县级政府与村委会之间也确实需要乡镇机构进行工作的衔接和调节，方便农民的生产生活。因此赵树凯认为，现在就在全国范围内统一取消乡镇政府还难以实现。

　　随着新农村建设目标的提出，“反哺”农村政策的明确，城市化进程的快速推进，乡镇政府职能面临新的调整契机。此时，从国家权力运行的角度重新审视乡镇政府功能定位，以“服务农民”作为未来乡镇政权的主要职能，在各界已形成相当共识。